作者：Azza Sirry / Housing and Building National Research Center of Egypt

卡柳比亚是2016年第三届广州国际城市创新奖获奖地区。本次调研开展于2017年10月10至11日。

城市垃圾是埃及的一个主要问题，在大开罗地区更是如此。大开罗地区产生了全国45%的城市垃圾。在过去20年里，埃及垃圾处理一直是由私营部门负责。研究表明，对于垃圾的处理，非正规垃圾运营者和负责处理垃圾的当地社区发挥着重要作用。同时，研究还建议应规范垃圾的回收利用过程。在城市和农村地区，垃圾的产生方式和家庭处理垃圾方式截然不同。在农村或半农村地区，家庭剩饭剩菜用作动物饲料；收割期后的垃圾制为燃料，剩余部分则自制堆肥，用做土壤肥料。农村产生的垃圾特别适合这样处理，因其主要成分为有机物。随着塑料袋引进，使用量增加，城乡产生的无机垃圾也带来许多问题。在城市，这个问题更为显著。

项目背景

扎巴里（阿拉伯文为Zabbaleen，意为拾荒者），居住在城市周边的几个地区，并负责这些地区特别是开罗地区的垃圾处理。开罗地区最大的垃圾处理区是曼史耶特纳瑟尔（Manshiat Naser）的莫卡塔姆（Mokkattam），其它较大型的处理区还包括柯索斯（Khosos）和巴拉吉（Barageel）。从前，拾荒者在开罗挨家挨户地收集垃圾，只收取很低的费用。这些拾荒者回收了约80%的城市垃圾，他们在自己家里对垃圾进行分类，并利用一些有机或者无机垃圾养猪，生活环境十分恶劣。随后，一些发展项目引进了当地制造的塑料压碎机和碾磨机，以进行垃圾回收。这些项目逐渐改变了拾荒者的角色：从前，拾荒者更像是垃圾分类员。随着项目实施，拾荒者逐渐转变为垃圾回收者。这些计划最终需要依赖技术来实现塑料、布料、纸张、铝和锡的回收。随着拾荒者角色转变，许多养猪户把猪卖掉，成为微型企业的垃圾回收商。而且，在2009年，为减少民众对甲型H1N1流感可能蔓延的恐慌，埃及农业部下令杀死所有的猪，这也给养猪户带来了极大的挑战，促使养猪户转型为垃圾回收商。

到1990年，开罗和吉萨省禁止用驴车回收垃圾，并使上门回收垃圾服务的分包程序规范化。因此，许多拾荒者成立了合作社，集资购买用于垃圾回收的大卡车，以继续提供回收服务。

随着埃及城市经济的发展，环境问题也日益凸显，当时的一大难题就是固体垃圾的处理。于是，埃及政府于1999年开展了一个项目，该项目为解决固体垃圾找到了一个长久之计，即将11个省的固体垃圾处理工作外包给私人运营商，政府还为之制定了新的法律和执法措施。研究表明，固体垃圾处理权私有化并不能解决问题，反倒让拾荒者的生活陷入窘境。后来人们提出许多新倡议，建议在减少负面影响的条件下，重新采取拾荒者循环利用固体垃圾的做法。

“基于社区的综合固体垃圾管理项目”的主要目标是改进卡柳比亚省固体垃圾的综合处理方式，项目地为柯苏斯（Khosoos）和坎卡（Khanka），前者是垃圾收集者的聚居地，后者是卡柳比亚主要垃圾填埋场和垃圾分拣线的所在地。该项目的5个主要目标如下：

1. 通过所有利益相关方的参与，制定综合的固体垃圾处理战略；

2. 让主要的项目执行者明晰应对固体垃圾处理问题的挑战与机遇，明白各自所肩负的责任；

3. 加强对利益相关方的能力建设；

4. 努力改善非正规垃圾收集者和回收者的生活条件；

5. 创建一个可持续的固体垃圾处理体系，包括回收利用。

项目实施

项目团队首先与固体垃圾收集社区和回收社区会面，试图制定这一计划。随后，由56名成员组成的7个社区委员会成立，逾1000名公民参与了委员会举办的活动。同时，委员会还举行了会议并开展相关宣传活动。宣传的目标群体是社区和当地员工，因此，活动需与群众建立紧密联系，充分考虑每个人的需求。该活动通过一些宣传材料和培训以增强人们的意识，参与者包括教师、学生和市议会工作人员等。

固体垃圾四处可见，街道脏乱，清洁部门的街道清洁工作不尽人意等问题在会议期间着重提出，急需解决。虽与相关公司签订合同，但执行过程监管不力。德国国际合作机构（GIZ）发现了固体垃圾处理方式的制度缺陷，并引入地理信息系统，以加强合同管理。通过开展会议，项目团队与利益相关方、社区、妇女和青年共商对策，在原项目目标的基础上又制定了新目标，开展了新项目，致力于提升人们意识、改善生活条件、推动基于微型回收的创收计划和健康倡议。得益于慷慨捐赠，项目团队又推动实施了5个项目和一些更小型的项目，由此加快改造升级柯苏斯市的步伐，提高固体垃圾收集者社区的效率。为实施该项目，首先进行了基准调查，通过参与性途径发现了问题所在。

在与该省的执行方展开多次会议讨论后，坎卡和柯苏斯两市以及业余垃圾收集者的意见达成一致。会后制定了一个综合战略，确定每个参与者的角色和职责。综合管理的方法包括：

（1）创立新私营企业——将非正规的垃圾收集者转变为正式受雇的垃圾收集者。

（2）在坎卡和柯苏斯建立两个固体垃圾处理单元。工作人员接受了如何下载谷歌地图和使用地理信息系统的培训。此外，工作人员还接受了其它培训：如何使用特殊设备跟踪垃圾收集者、如何对垃圾运营者的表现进行监督、如何使用安装在汽车上的GPS装置跟踪垃圾收集车辆等。目前，工作人员主要负责监控11个城市部门里垃圾收集者的工作，其中9个部门与私营部门和非政府组织签订合同进行合作，2个部门由城市清洁部门负责管理。

（3）通过综合性资源回收中心（IRRC）或通过私营部门小型手工分拣生产垃圾衍生燃料（RDF）作为替代能源，减少垃圾填埋的同时增加能源生产。

（4）通过创造就业机会、投资开办企业、免费发放三轮车或垃圾收集规范化等方式，改善固体垃圾收集者的生活。

（5）通过在学校的宣传活动，从小培养人们的环保意识；为教师和环保夏令营提供培训；提供资源分离容器。为老师提供回收材料（尤其是再生纸）重复利用的方法培训，教会他们如何将回收材料用于艺术活动；

（6）综合性资源回收中心开始使用现有分离线（2009年即有但从未使用）并添加一条新的分离线。该设备将分离的纸张、塑料和可降解垃圾作为燃料用于众多行业，水泥则主要用于分离和提取生物营养素或有机堆肥，在此之前，未有人使用过这一方案。本项目决定使用并升级该分离线，同时增加一条分离线以生产垃圾衍生燃料。

新增分离线的运作工作对外招标，埃及本地公司艾康（Econ）中标。它使用当地的技术。综合性资源回收中心由地循环公司（Geocycle）管理，受坎卡当地行政协调委员会的监督。卡柳比亚每天生产4000吨固体垃圾，其中200~400吨由综合性资源回收中心进行处理。建筑垃圾运往填埋场，家庭垃圾则运往综合性资源回收中心。该项目从2010年开始，于2014年结束，德国国际合作机构也参与其中。综合性资源回收中心包括以下工作流程：

汽车进入时称重——将垃圾放在传送带上——自动与手动相结合分离垃圾——含有机成分的垃圾提取其有用部分——纸类或其他材料脱水后用作燃料

这些机器于阿拉伯工业部门设计和制造。

柯苏斯垃圾收集社区距离坎卡填埋场及综合性资源回收中心有一段距离，而位于柯苏斯的转运站成功解决了这一问题。垃圾收集承包商将街道垃圾和家庭垃圾运往转运站，随后，更大型的车辆会把垃圾转再转运到坎卡。这样一来，承包商一天可以进行多次垃圾收集，街道变得更干净。该转运站为承包商减少了50%的垃圾收集路程。

项目成效

该项目成功改善柯苏斯市的环境，提高人们的居住水平，减少固体垃圾污染的问题，同时在保留现有工作岗位的前提下创造了新的工作。

柯苏斯市每天至少实行两班轮班，处理垃圾。现在，街道变得更干净了，垃圾堆集点也从400个减少到了40个。

项目挑战

1. 收集和运输

在垃圾收集之前，先将固体垃圾堆积在街道的特定角落。但回收公司抱怨道，堆积起来的垃圾如果不及时收集，很快便会被弄散、四处都是垃圾，这无疑加大了他们的工作量。

而且，仍然有人用老办法对垃圾进行收集、分类、扩散和转售。例如，家庭垃圾是综合性资源回收中心最需要的一种垃圾，但家庭垃圾回收者却习惯把垃圾分类后售往一些工厂。综合性资源回收中心并不能对这些家庭垃圾回收者处以罚款，也没有奖励或惩罚措施促使他们将未经分类的家庭垃圾运往综合性资源回收中心进行处理。

过长的运输线路也是一大挑战。从柯苏斯的转运站到坎卡的综合性资源回收中心和土地填埋场需要很长时间，以致由项目提供的新车都需要做保养，尤其是花费高昂的新型轮胎，更需保养，是一笔不小的支出。但该问题可以通过提高转运站的容量或在转运站内增设垃圾回收部来解决。

垃圾收集的困难也导致了垃圾处理设施能力过剩。现在，综合性资源回收中心的设施容量大于垃圾总量。起初，综合性资源回收中心两条工作线每周工作7天，每天24小时。如今，每周仅工作6天，每天12小时。由于分离带可持续运转的能力不足，部分已停止运行。

2. 监督和管理

许多垃圾运输车辆和拾荒者不愿意前往综合性资源回收中心处理垃圾，而是选择垃圾填埋场。但是，只要运输的垃圾符合衍生燃料标准，综合性资源回收中心便无法强制要求他们前往中心进行垃圾处理。

过去，运用传统的“针对性场地监管”方式，对垃圾倾倒场的运输车辆及收集的垃圾进行监管，但这种监管方式已无法适应新需求。监督人员必须使用新设备来检测固体垃圾是否完全清除。如果固体垃圾未清理干净，则违约者或承包人将被处以罚款，监督人员可获罚款的5%。

3. 研究分析

到目前为止，市政府对家庭垃圾类型和数量的调查极为欠缺，比如不同的住宅区或家庭成员数量是否对垃圾类型和数量有影响。关于对垃圾进行源头分类或在转运站附近进行垃圾分类是否会影响从街道收集的固体垃圾总量，也没有进行调查研究，因此无法证明从源头就进行垃圾分类的做法是否切实有效。

成本与收益分析也不足。成本可从两个方面进行计算，即建设项目启动和设备使用等初始成本以及从街道上清理每吨垃圾等运营成本。另外，必须将出售垃圾衍生燃料带来的利益计入其中，不仅包括金钱等有形收益，还包括减少环境污染等无形收益。

4. 资金

城市财政资源不足以支撑城市街道垃圾的收集、政府车辆（GIZ购买）的维护、GPS设备的保养等。此外，柯苏斯转运站与3辆卡车和10个集装箱也一起交由市政府来管理。因此，该市可能需要向卡柳比亚省政府申请资金，向国家政府申请补贴，或者向居民收取垃圾处理费。

5. 工作条件

正规私营垃圾收集公司的员工工作条件或许也是一个问题。在此次调研中，没有了解到是否有为员工提供定期体检。此外，该项目也没有针对破伤风或乙肝等疾病的疫苗接种计划。

当垃圾收集者工作时，他们也缺乏专用设备。他们没有扫帚和簸箕，在清扫街道后，还需用手从地面捡起垃圾。他们也没有防菌口罩。设备的缺乏可能会影响垃圾收集者的身体健康。

项目亮点

卡柳比亚以社区为基础的固体垃圾综合管理是一项整合了几个当地单位的项目。在整个项目过程中，它分成了几个较小的项目。德国国际合作机构在柯苏斯市进行了一项需求评估分析，指出该市急需清洁街道，以保障市民的身体健康。通过不同利益相关方间的协调与合作，项目成功克服了几个瓶颈。该项目的创新之处在于以下几点：

1. 这是一项公私合作的项目。起初与拉法基公司（Lafarge）以及综合性资源回收中心合作，后来又与私营垃圾收集商合作。

2. 召集垃圾收集者加入新创立的公司。利用新技术监督垃圾处理过程。

3. 柯苏斯的公共垃圾收集和转运站的设计采用了一种特定的方法，即，在垃圾收集的过程中先不分类，将其运送到特定工厂后才进行分类，最后制成垃圾衍生燃料。

4. 综合性资源回收中心的设备技术和机器生产于埃及，当地根据收集的未分类垃圾增加了一些过滤技术。

5. 政府部门和私营公司之间的协调合作是成功的诀窍之一，通过这种合作在城市里产生了相关知识，或许可推广到全国。

6. 过去由于没有可回收价值而被丢弃在街上的固体垃圾，现在被收集者视为有价值的燃料。

7. 综合性资源回收中心的垃圾处理是半自动的，但整个项目中的许多其它步骤仍需人工操作，因此创造了许多就业岗位。

8. 自动监视功能（车辆配备车载GPS等设备）。

卡柳比亚省基于社区的固体废弃物管理项目是一个运用综合管理方式的项目，致力于促进垃圾回收利用、资源回收、提高环保意识、提高垃圾管理与环境保护的能力、提供医疗服务、提供创收活动和改善垃圾回收者的生活条件。开罗东部及柯苏斯市的固体垃圾均由柯苏斯市负责收集和处理。在整个垃圾处理过程中，柯苏斯市最初划分为6个区，将3家公司和一家非政府组织纳入到了城市固体垃圾管理的工作体系中。现在已经重新划分为11个区，其中9个外包，2个由城市清洁部门负责管理。

项目借鉴

从该项目中获得的经验如下：第一，考虑当地拾荒者的历史背景和垃圾收集的私有化趋势；第二，对垃圾处理完全私有化的趋势进行评估；第三，为拾荒者提供培训以及技术帮助，在此之后与其签订合同。

该项目优缺点共存，有些问题还需要进一步解决，以促进项目的未来发展及在其它城市的应用。

优势：

• 向固体垃圾收集者普及固体垃圾的新用途，使其了解固体垃圾可用作衍生燃料，为固体垃圾收集创造了新市场。很多收集者与拉法基公司签约，为其提供固体垃圾，以制造衍生燃料。

• 将街道清洁、垃圾回收以及改善居民生活质量三者相结合。不但减少了街道上的垃圾，也减少了填埋的垃圾量，还增加了填埋时间。

• 将固体垃圾收集者的工作正规化。

• 为柯苏斯市创造了更多固体垃圾处理领域工作岗位。

• 为当地政府人员引进新的监察方法。

劣势

• 地方政府的财政负担有：向承包商支付的费用、转运站和汽车的运营和维护费用、垃圾填埋场的管理费用。但该项目但没有任何内部资金来源或成本回收。柯苏斯的地方政府现在要向9个区的承包商支付费用。目前还没有针对持续的资金支持问题进行研究，尚不清楚是否需要向当地居民、企业甚至是固体垃圾收集者收取费用。

• 综合性资源回收中心设施持续满负荷工作的能力存疑。也正因如此，综合性资源回收中心的经理减少了设备的运作时间，有时甚至会关闭其中一条分离带。

• 综合性资源回收中心没有为当地提供能力建设，也没有使用当地人力资源。另外，地循环公司对于由艾康公司开发的技术一无所知，尤其是对垃圾分离线做的技术调整，德国国际合作机构也不清楚这些技术调整。

• 新增加的GPS设备使得司机的行程全程受监控，他们提出投诉，表示不满，有些人甚至试图破坏该设备。项目需要想办法让司机了解该设备的重要性。

• 没有研究用作衍生燃料的回收垃圾对市场产生的影响。也不清楚固体垃圾的这一新用途是否影响了运往填埋场的固体垃圾量。

• 升级综合性资源回收中心的设备或增加线路、维修车辆的费用问题，以及垃圾填埋与转运垃圾过程中产生的额外费用该如何处理。

• 没有鼓励措施，无法促使垃圾的生产和丢弃者——市民、固体垃圾收集者、单位采取“减少、再利用、回收”的固体垃圾处理原则。

项目启示

与负责固体垃圾收集、运输、分类和处理的实体进行协调合作，对政府部门而言至始至终都必不可少。

该地有小学和预科学校，该项目选择了预备学校作为宣传对象，尤其注重对女生的宣传。这是因为预科学校的学生年纪更大，能更快理解项目理念，并将环保意识扩散到家庭中，而且女生在这一方面的成效更为明显。老师教导学生要对物品进行回收，并教会他们如何利用回收物，尤其是如何利用回收废纸。在学校篱笆外的三个垃圾回收箱由学生上色，目前还可以使用。

卡柳比亚省固体废弃物综合管理项目专为柯苏斯打造，但对于其它仍在依靠非正规垃圾回收者手动进行固体垃圾回收的地区，该项目同样适用。尽管柯苏斯市的情况不同于其他城市，但融合参与的理念与策略四海皆通。这些项目是由省长莫罕穆德·阿布戴尔·扎赫尔（Mohamed Abdel Zaher）发起的，他是一位非常活跃的政府领导人。但受省长变动影响，新上任的省长对该项目不感兴趣，这项项目失去了政府的支持。可见获得政治支持对项目开展而言最为重要。