作者： 苏兴国／广州市城市管理技术研究中心

南宁是2016年第三届广州国际城市创新奖专家推荐城市。本次调研开展于2017年8月22日至23日。

南宁项目位于南宁高新区邕隆路85号原石西生活垃圾堆肥厂东南面，占地面积30亩，总投资1.34亿元（其中环保投资2121万元）。项目建设工程采用“EPC”的模式建设，主要处理的对象为餐饮行业产生的餐饮垃圾和“地沟油”，设计处理规模为餐饮垃圾200吨/日，地沟油22吨/日。项目主体工程由餐厨垃圾处理生产线及配套收运系统，供热、供力、供电系统，污水处理站，臭气处理系统组成。项目的餐饮垃圾处理采用“预处理+厌氧发酵”工艺，预处理采用意大利的DODA-生物质分离器，在该分离器中实现有机物、无机物的分离，有机物则被破碎制成浆料。厌氧发酵采用降流式免维护高温（52～55℃）发酵处理工艺，发酵周期28日，沼气产量20000～24000nm3/d, 沼气主要用于生物质的高温厌氧发酵用能消耗，项目计划于2017年底，沼气发电投入生产。项目的地沟油经处理系统制成生物柴油外售。项目产生的废水（包括沼液、车辆车间冲洗水、沼汽脱水、臭气处理废水、生活污水等）主要通过配套建设的污水处理站处理达到《污水综合排放标准》三级标准后，在市政污水管网未建成投入使用前用槽车送到江南污水厂处理。项目生产线、污水处理站等产生的废气采用湿式净化塔和微生物降解处理器后高空排放。项目的预处理杂物送往填埋场处理，厌氧消化脱水沼渣作为营养土外售。

项目背景

2017年初南宁市市区每日生活垃圾处理量达3100吨，主要依托南宁市平里静脉产业园的生活垃圾焚烧发电工程等设施实现城市生活垃圾的100%无害化处理。餐饮垃圾依托南宁项目实现餐厨垃圾资源化和无害化处理。

2011年7月，国家发展委等部门下发《关于同意北京市朝阳区等33个城市（区）餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点实施方案并确定为试点城市（区）的通知》（发改办环资[2011]1669号），明确将南宁市列入餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市，南宁项目成为国家首批33个试点城市之一。2012年，南宁市政府采取BOT建设模式，经过公开招投标，确定由广西蓝德公司负责餐厨垃圾收集、运输、处理一体化工作。2013年9月，南宁市政府以采买服务方式与广西蓝德公司签订相关服务协议，餐厨废弃物处理市政府补贴综合单价为279.5元/吨，其中，餐饮垃圾收运费为102.8元/吨，处理费为176.7元/吨。

项目实施

1. 项目建设进程

南宁项目采用BOT的模式进行建设，于2012年8月通过公开招投标方式，确定项目收集、运输、处置一体化服务的中标单位为郑州蓝德环保科技有限公司。2013年9月，南宁市政府授权委托南宁市城管局与中标单位签订《特许经营协议》和《餐厨废弃物处理服务协议》，随后，郑州蓝德公司在南宁成立广西蓝德再生能源有限公司为项目实施主体。项目于2013年1月获得南宁市环保批复， 2月获得可研批复，3月获得施工许可批复开工建设，于2014年12月建成试运行，于2015年3月投入商业运营。目前，该项目正在建设二期工程，建成后，南宁市餐厨垃圾总处理能力将达450吨/日。

2. 项目推进的法律基础和主管部门

南宁市政府于2014年3月起实施《南宁市餐厨垃圾管理办法》，规范了南宁市餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用，明确南宁市的餐厨垃圾管理遵循集中收运、定点处置、市场运作、综合利用、合理收费的原则，确定了当地餐厨垃圾的产生、收集、运输和处置的具体规范，为项目的顺利实施提供了法律保障。

该办法明确南宁市城市管理局是南宁市餐厨废弃物管理工作的主管部门，负责项目建设的组织实施，并负责项目建成投产后运营作业的监管。2015年4月，南宁市出台了《南宁市餐厨垃圾管理专项整治工作实施方案》、《南宁市餐厨垃圾非法收运专项整治工作方案》，进一步统筹、指导和推动南宁市餐厨垃圾处理工作的规范管理。

3. 项目利益相关方的领导与协作

南宁市的餐厨垃圾工作遵循政府主导、市场运作、全民参与的管理方式，具体体现为市政府采购广西蓝德公司的餐厨垃圾收运处理一体化服务，广西蓝德公司负责收集、运输和处理餐饮企业产生的餐饮垃圾，餐饮企业有义务向广西蓝德移交其产生的餐饮垃圾。南宁项目属公益性市政基础设施，涉及利益相关方多、关系复杂，主要涉及了政府部门、社会企业、项目所在地民众、餐饮企业、原有餐饮垃圾非法收集处理者等利益相关方。

在餐厨垃圾处理管理工作中，为了使工作有前瞻性和统筹有序推进，南宁市政府成立项目建设工作领导小组，负责领导、规划、统筹项目建设，协调解决项目建设中涉及规划、征地、环评、报建等行政工作以及相关问题，确保项目落地，使餐厨垃圾得到无害化处理，保护食品安全，实现工作社会公益性。同时，成立餐厨垃圾管理专项工作办公室，成员包括市城管局、食药局、公安局、农业局等相关行政部门，对行政区内的餐饮单位进行专项执法，解决因餐饮垃圾的收运工作打破存在已久的传统市场，严重触及了餐饮企业、原有餐饮垃圾非法收集处理者利益而存在的各类抗拒合法收运的行为，确保餐厨垃圾收运工作有序开展。广西蓝德公司是项目建设的具体实施企业，是各利益相关方的具体反应汇集点，是建立收运体系、处理体系的主体，该公司通过吸引当地劳动力等经济反哺工作，以企业行为有效促进了项目与当地的和谐。

项目成效

南宁项目商业运营后,日均处理量已达230吨,处于满负荷运行状态,基本实现项目建设运营一体化、运营主体企业化、监督管理智慧化，于2016年10获得第三届广州奖“专家推荐城市”荣誉称号， 于2017年5月成功入选国家发改委第二批PPP项目典型案例，于2017年6月通过国家发改委、财政部、住房城乡建设部关于2017年餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市验收。

项目挑战

南宁项目在推进中，项目与当地和谐共处、餐饮垃圾收运是项目建设的难点问题。

项目亮点

1. 引进外国先进技术，铸造关键环节，保障项目可靠运营

南宁项目得益于南宁市餐饮垃圾监管到位，使其收集处理的餐厨垃圾物料含杂率不高，得益于引进意大利的DODA－生物质分离技术，无机物如塑料等在分离机中被有效分离，分离率达到95%，有机物被破碎制浆，实现了有机物与无机物一体化分离作业，达到餐厨垃圾前端预处理的密闭化、自动化、高效化和集约化，从源头解决了臭气处理难题，解决了餐厨垃圾厌氧处理的“去杂制浆”难的关键问题，保障了可后续厌氧处理。厌氧发酵处理，得益于引进了比利时的OWS－DRANCO高温厌氧发酵技术，采用高温（52～55℃）厌氧发酵工作，将厌氧罐设计为45°锥斗沉砂， 浆料泵返式混料方式，避免了厌氧罐顶浮渣，解决了厌氧罐搅难、沉砂清罐难、易腐蚀等常见问题，以期达到免维护连续长期稳定运行目的。

2. 项目建设、运营、收运“一体化”，为项目注入活力

南宁项目以BOT的模式建设，以公开招投式方式确定中标单位，以市政府采购服务的方式，将项目的建设、项目运营、餐饮垃圾的收集运输进行捆绑，实现餐饮垃圾收集、运输到处理全过程的一站式企业服务，减轻了政府负担，减少了因餐饮垃圾成分变化致政企衔接的矛盾。同时，也压实了企业实际参与餐厨全过程管理责任，增加了企业活力，使南宁项目自2015年3月顺利商业运营至今。

主要亮点包括：

1. 注重夯实基础，高起点建设项目

在南宁项目建设前期，南宁市政府成立了由分管副市长任组长的项目建设工作领导小组，对项目进行强有力的统一领导和协调，高起点设计和定位项目建设、专业化运营服务，并充分发挥“保驾护航”作用，确保项目得予顺利实施。

2. 注重构建企业共担机制，平衡政企协作

明确政企工作界面，政府负责项目的法律保障、建设协调、餐饮垃圾收运处置监管体系建设、保障购买服务补贴费足额及时到位，企业负责项目的建设、餐饮垃圾收集运输，划清政府与企业工作界面，平衡了政企协作关系。

3. 注重部门联运，建立智慧监管平台

南宁市建立了各相关行政部门联动机制，联合成立专项工作办公室，指导、协调餐厨垃圾管理工作。成立了餐厨垃圾监管部门，专职负责餐厨垃圾收集、运输、处置全过程的监督和管理。投资约730万元建立了居民餐厨垃圾监管、餐饮企业餐厨垃圾监管、废弃油脂监管、运输车辆监管、处置监管“五位一体”的餐厨垃圾智慧监管平台，实现大数据智慧监管。

4. 注重因势利导，实现餐饮企业从被动接受到主动配合。

南宁市通过对餐厨垃圾无害化处理工作进行全面多方位的广泛宣传，引导舆论，营造氛围，使民众认知、理解、支持和配合餐厨垃圾管理工作。

对餐饮企业开展上门服务，主动将服务送上门，与企业签订餐饮垃圾免费收运服务协议，免费为企业提供专用餐饮垃圾收集桶和提供打扫相关区域卫生等服务，用真诚换对抗，以服务嬴理解，争取到了企业的支持与配合。

开展专项行动，严格执法，震慑不法行为。南宁市将违规收运处理餐厨垃圾问题的整治作为城市管理一项重点工作来抓，制定专项整治行动方案，推动违法治理，成立专项执法中队，强化执法工作。同时，与各城区签订目标责任状落实属地责任，发动街道、社区参与监督形成监管合力。

5. 注重末端托底，为夯实食品安全屏障精准发力。

为实现餐厨垃圾的无害化、资源化处理目标，南宁市立足于餐厨垃圾终端处理设施建设，建设高标准、高效率的餐厨垃圾无害处理厂，托举餐厨垃圾收运处理体系逐步建成。目前，南宁市餐厨垃圾无害化处理规模达230吨/日，餐饮垃圾累计处理约15万吨，与餐饮企业签订收运服务协议5025家，为民众构筑了又一道食品安全屏障，餐饮垃圾管理工作走在了许多城市前面。

项目借鉴

1. 建立完善的法律、政策保障，夯实项目建设基础。

餐厨垃圾处理市场的转变、非法利益链的破除、新兴环保产业的建设仅靠“美好愿望”、“一厢情愿”往往是不行的。要以法律、政策建设为坚实的基础点，才能使政府作为有着力点，执法监管才有法可依，非法行为才有法可罚，才能为餐厨垃圾处理工作的机制、体制、体系提供动力和法律保障，才能推动项目建设合法化，才能城市食品安全再加一道屏障。

2. 餐厨垃圾处理为公益性项目，政府应当为餐厨垃圾处理项目“保驾护航”。

餐厨垃圾等垃圾处理项目属“厌恶”型市政公益性项目，民众“邻壁”效应较严重，项目的规划、环评、征地、建设、运营等环节受当地掣肘较多，仅靠企业和单独的主管部门难于推动项目落地和建设。同时，餐厨垃圾收运和处理打破了存在已久传统的有利可途的链条，严重触及了餐饮企业和非法收集处理者的经济利益。为此，政府必须充分发挥保驾护航的作用，一是建立法律、政策支撑，制定相关管理办法、政策法规。二是加强项目建设协调工作，对项目建设全过程给予强力领导和协调。三是建立餐厨垃圾收集、运输、处理体系，强化收集监管，加强餐饮垃圾排放执法，保障餐饮垃圾依法收集和处理。

3. 项目“一体化”建设模式，是政企责任共担的有利平衡点。

在构建餐厨垃圾处理的工作体系过程中，政府主要关注的是餐厨垃圾的无害化和资源化处理以及保护食品安全社会性公益性问题，而企业主要看重的是项目盈利多少、如何盈利的商业问题。为达到项目的公益性与市场性的平衡，实现双赢目标，必须要找准平衡点，形成政企共担社会责任的格局。餐厨垃圾处理主要涉及项目建设、收集、运输、处理和监督管理执法五大环节，将项目建设、收集、运输和处理一起捆绑形成“一体化”模式，政府以采购“一体化”服务的方式，明确政企工作界面，实现餐厨垃圾从收集、运输到处理全过程的一站式企业服务，不仅减少了因餐厨垃圾成分变化致政企衔接的矛盾，又可压实了企业实际参与餐厨全过程管理责任，增加了企业活力，还可减轻政府负担，使政府聚力于监督管理执法上。

4. 项目建设运营、收运两手抓，保障项目可持续发展。

先有项目还是先收运？先建项目，则担心项目建成后餐饮收集能力跟不上造成项目处理能力浪费，先收运则又担心没有处理能力造成白收运，这是一些城市在餐饮垃圾管理工作中常遇到纠结的问题。南宁项目的成功实践表明，餐厨垃圾管理工作必须对项目建设和餐厨垃圾收运两手抓，即要重视项目建设又重视收运体系建设，妥善协调项目建设和收运时间节点，要在项目建设同时，积极推进收运体系建立。南宁市仅用半年多的时间，就建立了餐饮垃圾收运体系，形成了“多点成线、串线成片、连片成面、网格布点”的覆盖模式，保障了项目的原料供应，促进项目建成“有源活水”。

5. 转变理念，主动服务，严格执法，嬴得理解，获取支持，促进和谐。

餐饮垃圾处理产业的建立，会打破旧市场，严重触及原有利益链，对餐饮企业、非法收运处理者产生影响，存在着不稳的抗拒情绪，处理不当易引起社会不稳。针对这种情况，政府要通过持续性多方位的广泛宣传，使民众认知、理解和转变理念，塑造良好社会氛围。收运企业要强化主动服务意识，主动上门为餐饮企业报务，为餐饮企业提供力所能及的如提供免费专用餐饮垃圾收集桶、打扫卫生等服务，换取餐饮企业的支持。执法要严，统一、规范的执法程序、流程，才能提高执法质量，严格的执法才能震慑、约束、处罚非法行为，才能保障餐饮垃圾处理管理工作到位，提升政府威信，才能为食品安全加道“屏”，促进社会和谐。

项目启示

1. 强化政府引导、市场运作、全民参与。

提升民众的意识，获取舆论支持，营造良好氛围，是项目建设的前提和基础。项目建设必须靠政府引导、协调和监管，只有政府正确宣传、引导社会意识形态才能获取民众支持，只有大力协调才能保障项目建设落地，只有严格监管才能确保餐厨垃圾处理管理工作的公正性和公益性，只有推进垃圾分类，依靠全民参与，在源头将垃圾分类，才能确保项目持续运营。

2. “一体化”建设模式为项目注入活力，减轻政府负担。

在餐饮垃圾处理领域，企业负责项目建设、餐饮垃圾收运和处理，政府仅需负责项目建设“落地”和购买“一站式”服务的“一体化”建设模式已成主流，这种模式减轻了政府在收运环节的空白和负担，也避免了政企之间的推诿和摩擦。餐饮垃圾处理的成功经验也可给予厨余垃圾处理项目借鉴。

3. 严格执法，为餐厨垃圾处理工作“保驾护航”。

项目建成后，如何收集餐厨垃圾的是目前广州面临的新问题。南宁通过专项行动、严格执法，查处违法行为，震慑了不非分子，使签订收运协议的餐饮企业达到5025家，每日收运餐饮垃圾230吨，实现项目的满负荷处理，起到了为餐厨垃圾处理工作的保障作用。