吴婕／广州市城市规划勘测设计研究院 

悉尼是2016年第三届广州国际城市创新奖专家推荐城市。本次调研开展于2017年9月 10日至12日。

悉尼（Sydney），澳大利亚第一大城市及澳大利亚新南威尔士州首府,位于澳大利亚东南沿岸,是澳大利亚经济、文化、政治与旅游中心，多次被联合国评为是全球最适宜人类居住的城市之一，是全球闻名的兼具生态宜居与经济活力的城市。悉尼大都市区面积12367.7平方公里，人口492万人，一般所指的悉尼市，为悉尼市市政府所辖区域，包括悉尼中心区及周边，面积26.15平方公里，2016年常住人口有22.4万人。  

项目背景

2006-2008年期间，悉尼市全面审视城市发展的挑战，面向全球气候变暖、能源短缺、全球经济竞争、人口老龄化、交通拥堵、住房供应力下降等问题部署战略计划。经过长达两年的市民与多群体利益相关人意见征询，以“绿色，全球化，互联互通”为城市未来发展的三大愿景，形成指导悉尼市未来30年发展的城市战略规划《永续发展的悉尼2030》（简称《悉尼2030》），2008年《悉尼2030》经市议会通过并正式公布。

《悉尼2030年》围绕三大远景制定了包括提升全球竞争力和创新性、践行环保低碳、打造交通系统、建设慢行网络、提升市中心功能、增强社区活力、发展文化创意、增强住房供给、履行可持续更新设计和管理实施等十大策略指引，并在战略规划框架下制定了一系列的重点专项行动计划，逐年推动实施，引导悉尼不断提升城市竞争力、可持续性与宜居性。

项目实施

1. 面向城市可持续与宜居发展具体目标，构建战略引领—专项行动落实—实施评估反馈的工作框架

《悉尼2030》提出了全面提升城市可持续性与宜居发展的十大具体目标与指标，既包括了城市绿色、可持续的发展要求，也包括了一系列提升居民日常生活便利度与幸福感的指标。十大目标指标包括：

（1）到2030年，温室气体相较2006年基准降低70%，到2050年，达到零排放。

（2）50%的电力由可再生能源提供；以2006年为基准年，通过节水与水循环，自来水的供应需求不再增长；以2008年为基准年，植被覆盖率增加50%。

（3）新增138000处住宅以满足市民家庭需求。

（4）7.5%的住房为社会保障性住房，7.5%的住房为非盈利机构及其他供应者提供的可负担住房。

（5）通过加大金融业、商务服务、教育、创意产业和旅游业等行业发展，提供465000个就业岗位，相较2006年新增97000个岗位。

（6）日常通勤的公共交通出行率提升至80%。

（7）自行车出行率至少达到10%，步行出行率达到50%。

（8）居民步行可达范围内应配齐服务设施，包括生鲜市场、托儿所、医疗服务和其他休闲游憩、教育文化等设施。

（9）居民通过三分钟（250米）的林荫道步行可达海港、海港公园绿地、摩尔公园、世纪公园或悉尼公园等公共游憩绿色空间。

（10）社区融合度和社交程度大幅提升，至少65%的人认为大部分人值得信赖。

悉尼在战略规划确定的十大目标框架下又先后制定了面向绿色愿景的适应气候变化、垃圾循环、节约能源、城市绿地系统、环境提升等行动计划，面向全球化愿景的经济发展计划、各类服务业发展和中心城区更新提升规划，面向互联互通愿景的交通系统、慢行系统、步行系统、住房供应、无障碍服务设施、社区建设等行动计划，基于各项行动计划部署政府资金、项目与政策落地等，并开展逐年的实施评估，反馈指标达成情况，审视战略规划提出的目标愿景，以指引下一年度的实施计划的制定，由此构建了系统的战略引领——专项行动落实——实施评估反馈工作框架，保障悉尼2030年战略规划的实施。

2、采取“政府牵头、企业合作、协商共赢”的形式推动可持续发展行动计划实施

悉尼2030战略框架下，悉尼市联合多方参与持续提升城市各方面的功能，在应对气候变化、降低建筑碳排放、提升资源利用率等方面紧密的政商合作模式对城市可持续发展发挥了重要作用。

悉尼市推进了“优质建筑合作（Better Building Partnership,简称BBP）”项目，项目由悉尼市政府牵头成立，吸纳了悉尼市最大的公共、私有建筑业主和大学共同参与，面向能源、资源节约目标，在相关领域专家的指导下实践包括太阳能装置应用、垃圾处理、水循环等方面的可持续措施，通过可持续措施的应用，公私建筑业主可全面提升建筑的节能性能，大幅降低能耗、水资源使用费用，同时，政府联合专业机构为绿色建筑评定星级标准，商业办公楼的租赁费用标准与建筑星级挂钩，高星级的节能建筑成为高品质、低运行成本楼宇的表征，不断鼓励业主加入此项目。截止目前，悉尼CBD地区49%的商业建筑参与了BBP项目，极大的推动了悉尼市节能减排目标的达成。

另外，除了推动大型商业建筑节能的 BBP项目外，悉尼还推动了促进水资源节约的“智慧绿色商业计划（Smart Green Business Program）”项目和促进垃圾回收利用的“城市转换绿色办公室（CitySwitch Green Office）”项目，其机制与BBP项目类似，均由政府牵头并提供专业支持，企业以会员制加入，践行资源节约、降低运行费用，获得政府的节能星级评定，实现共赢。

项目成效

悉尼市政府建立了完善的城市碳排放审计系统和专项计划的实施评估机制来对战略规划制定的目标指标进行回顾与反馈。近年的实施评估结果显示了战略规划对城市各方面运行已带来了显著影响，以下为对应战略规划的指标达成情况：

• 温室气体排放量下降了17%

• 可再生能源发电比例上升至14%；植被覆盖率上升了10.3%

• 私人住房较2006年增加17931套

• 公共住房总量达到9561套，占住房比例的8.9%；可负担住房为835套，占住房比例0.8%

• 工作岗位达到437000个，增加了69000个

• 通勤的公交出行率从73.3%增加到74.5%

• 步行出行率从48.6%提高到49.2%

• 经评估，绝大多数居民在步行范围内可达大部分服务设施

• 城市绿网正在全面建设中

• 75%的居民认为大部分人值得信赖

项目挑战

1. “小政府”模式推动实施有难度

悉尼市政府为制定远期战略规划的牵头部门，但是悉尼市作为澳大利亚新南威尔士州首府，其城市较多重大基础设施与工程管理的权限为州政府，电力等基础设施的建设则主要由澳洲电网公司负责，悉尼市政府在关乎城市能源发展的重要决策事件中所发挥的作用有限。例如，悉尼市政府将其管辖范围内城市市政道路路灯更换为节能LED灯、部分公共建筑安装了天阳能板，但是城市更大范围节能措施的更新则有待联动州政府、澳洲电网等同步推进。悉尼市政府每年直接投入于城市改造提升的资金有限，如何更好地联动多级政府以及城市基础设施的供应商来促进可持续的城市更新是 “小政府”推动城市变革的重要课题。

2. 可持续创新措施有待纳入国标体系

悉尼的绿色建筑和可持续的城市更新措施已走在了澳洲甚至国际前列，但进一步将先进的技术体系应用于其他工程建设仍需在衔接国家标准上作进一步的努力。BASIX和NCC是澳洲新建建筑能源和水资源利用的规划建设标准，编制日期为12年前，目前全国仍以此作为最低标准执行，由此可能会带来非重点工程项目仍以较高能耗运行水平标准建造的风险。因此，如何快速地将最新的可持续措施纳入标准体系，从而将技术创新以制度化和法条化稳固下来，实现真正的有效推广，也是需要重点考量的方向。

项目亮点

“永续发展的悉尼2030”是一项具有创新性的长远计划。该计划以城市可持续性与宜居发展为目标，由政府及企业共同参与推动，要求城市更新地区提高标准，优先应用可持续理念与建设要求，引导悉尼不断提高城市竞争力。主要的两个特色两目为：

1. 布朗格鲁（Barangaroo）项目

Barangaroo布朗格鲁项目位于悉尼CBD北部，面积22公顷，紧邻达令港，是利用旧港口工业地块棕地恢复与更新改造而成的新兴发展区，同时也是集CBD办公、居住、休闲、酒店、购物、公园为一体的综合社区。布朗格鲁地区开发的重要动因是为提升悉尼的国际竞争力，利用中心区港口的绝佳区位，打造新的国际金融中心。

有别于高楼林立的纯办公区，布朗格鲁地区建设充分考虑了原生态的保护以及居住、商业、办公、休闲游憩功能的混合开发，整体项目进程中高标准践行可持续发展理念，主要包括：

• 保障50%以上用地为公共开敞空间和水域；

• 通过步行系统串联整个区域，并连接市区和滨水区，保障步行可达性；

• 为10%的居民提供廉价保障房；

• 建筑布局提升日照率，提升风环境适宜性；

• 建筑设计与建造纳入绿色建筑星级评定的高标准要求。  

其中较为创新的可持续措施可见于CBD中的自然公园建设和六星级的绿色建筑群: 

港口前滨地区建成一个六公顷的布朗格鲁保护区，项目运用行业的先进技术和超过75000种悉尼本地植物，将一个集装箱港口改建为自然公园。从该地挖掘出的10,000个砂岩海滩也被纳入设计的范围，形成了黄金CBD地区中的绿色公共空间。该保护区可持续技术应用的关键之处为建于停车公园地底下的水循环系统，该系统主要包括存储下渗水和暴雨径流的蓄水系统，蓄积的雨水全部用于植被浇灌和市政用水。

地块范围内最大规模的悉尼国际塔建筑按照六星绿色建筑标准建造，其三栋塔楼全部融合应用了先进的节能科技，使其成为澳洲最为环境友好的高层商业建筑群。项目全部采用顶级科技环保材料，屋顶的太阳能光伏板面积达到6000平方米，每栋塔楼都配备90000升的雨水储蓄池用于整个建筑的雨水存储和循环利用，采用海港水的冷却和循环系统，供给空调系统，采用统一排污及废物再利用循环系统，将废物处理和循环利用就地分别处理。通过以上多项新能源和资源循环措施，达到碳中和的目标。

2. 绿色广场（Green Square）项目

悉尼南部的老工业区改造项目“绿色广场”是悉尼目前最重要的城市更新项目，项目占地约14公顷，主要为工业与仓储用地，该地块将更新改造为悉尼重要的文化、商务与居住中心。

利用新区建设的契机，悉尼市政府与澳洲绿色建筑委员会达成协议，绿色广场项目将进入绿色星级社区评价系统。按照绿色星级社区要求，绿色广场项目需要符合一系列的可持续规划建设标准，包括居民区雨洪管理与水处理标准、绿色建筑节能标准、水循环利用标准等。悉尼市政府已成立专项工作组对接绿色广场项目开发商，指引并监督其落实五大方面（管理、宜居度、经济活力、环境和创新）绿色社区星级建设要求。

同时，绿色广场中心的图书馆与广场项目则按照最高的五星绿色公共建筑标准开展设计与施工，成为悉尼绿色公共建筑的典范之一，而面向整个社区的雨水循环利用和中水回用系统则完全利用了全区更新改造实现，最大程度地实现了水资源的节约利用。

项目借鉴

1. 应对气候变化需从战略落实到行动

全球气候变化是当今世界以及今后长时期内人类共同面临的巨大挑战，城市人口密度大、经济集中度高，受气候变化的影响尤为明显。

近年来，建设气候适应性城市已成为各国战略发展框架中的重要议题，悉尼市政府早在2006年已开始以应对气候变化为核心形成未来城市发展的纲领性文件，面向提升城市的气候适应性要求既有目标和愿景，也有着眼于实操的行动计划，其基于逐年行动对战略目标进行反馈验证，并以此制定阶段性目标和措施的做法，保障了城市远期战略的实施持续性，对于需要长远实施才能逐步呈现效应的气候变化领域，悉尼的实践值得全球城市借鉴。

2. 城市创新发展需注重了解民众需求

悉尼战略规划编制前期开展了两到三年的公众意见征询，编制过程全阶段针对不同专题也广泛征询市民意见，采取了多种形式的意见调查方式，包括社区访问、网络意见调查、利用公众人物影响力开展宣传等，通过针对不同人群的调研，了解社会各层次的需求，并深入调研悉尼土著人对城市发展的意见，在战略规划中落实了关于支持土著经济文化、就业发展等诉求。悉尼深入而广泛的公众参与，使得战略规划扎根民意，其具体的实施行动计划才能靶向准确，让城市创新发展结合民众鲜活的日常生活，从根本推动宜居城市建设。

3. 技术创新到机制创新是实现城市发展变革的重要路径

虽然悉尼市政府权限与财政支出能力有限，但其在政策引导、搭建平台引导多方参与城市创新方面发挥了巨大的作用。

面向国际，悉尼政府通过参与C40、100个弹性城市等全球可持续发展组织，对接国际顶尖专家库辅助城市可持续策略的制定；面向企业，通过市长领衔搭建政商协作平台，以共赢的模式调动大企业参与零碳建筑建设等系列措施；面向社区，建立绿色村庄活动平台（Green Villages），以社区工作坊的形式推动绿色灌溉、绿色屋顶与垂直绿化、垃圾回收、环保教育等活动，将可持续理念与居民可践行的措施结合深入社区推广。通过政府、企业、社区、民众多方协作，实现了从技术到机制创新的探索，其多种模式推动创新措施落地的机制值得学习。

项目启示

1. 城市规划加强公众全过程参与，倾听不同群体的声音

公众参与不仅是城市发展战略和总体规划的重要内容，也已成为协调规划中的各种利益分配矛盾和探寻解决矛盾的重要手段。悉尼在编制战略规划过程中对社会不同群体声音的关注，广泛而有效的媒体宣传以及规划对公众诉求的响应等方面值得广州借鉴。

当前，广州正在启动面向未来20年的新一轮城市发展战略规划与总体规划的编制工作，全面深入的公众参与将是广州新一轮战略与总规编制的重要基础，应充分结合城市总体规划作为公共政策的要求，搭建多元平台，为社会各界人士提供各种参与规划决策的路径，推动公众参与和规划编制工作全过程的深度融合，促进规划科学化和决策民主化，引导广州实现长远可持续发展

2. 可持续创新举措应积极践行重点项目试点先行与样本推广路线

悉尼城市更新发展地区高标准建设绿色建筑与绿色社区，其重点项目坚持实践创新措施的做法值得借鉴。广州目前正在推进珠江带提升改造、金融城、南沙新区等重点地区建设以及城市老旧社区微改造等工作，城市更新与转型升级的机遇与挑战并存，有必要加强搭建与国际国内专家合作的平台，制定可持续技术应用的鼓励政策，引导并支持包括社区水资源循环系统、星级绿色建筑以及社区智慧解决方案等创新技术与举措在重点项目中的优先实施，通过试点先行先试，形成从技术到政策的样本，逐步推广应用。

3. 绿色低碳要求有必要纳入全过程的城市规划建设管理

悉尼在新区与旧区更新的土地开发标准中设立有绿色可持续的相关要求，土地开发商必须满足相关条件并落实绿色开发措施才能获得相关的建设许可，同时，悉尼也在推动更高标准的低碳可持续措施纳入到建设标准。广州也一直在探索如何将生态绿色可持续等建设要求纳入城市规划建设管理体系，结合悉尼经验，可基于广州在地化研究，从土地集约、建筑节能、雨洪管理、热岛控制、资源循环、智能交通等方面，将创新性的控制指标体系逐步融入到土地出让、选址意见书、用地规划许可证、工程规划许可证、竣工验收、后期监管等规划管理过程之中，实现“全过程式”的规划控制管理，以此真正实现可持续发展理念与法定规划的对接落实，保障绿色低碳等创新措施的长效落地，促进绿色、低碳、可持续的城市发展。