I. 非正式居住区的渐进性、参与性、程序性升级工程

城市基本信息

• 人口：3,900,000
  

• 人口增长率（%）：1.40
  

• 面积（平方公里）：2,556.00
  

• 人口密度（人/平方公里）：1,523.00

• 人均国内生产总值（美元）: 4,819.00
  

• 主要收入来源：金融业（占GDP26%）、制造业（25%）、贸易（21%）、交通运输业（18%）

摘要

项目的核心内容是为非正式居住区提供基础设施，包括公共沐浴设施（卫生间、淋浴、水槽和衣物洗涤槽）；个人用电设施；步道、通道改造与雨水控制；垃圾回收；儿童早期教育中心设施改造。通过认可非正式住区居民的居住权，使他们免遭驱逐，并能享受渐进式改造升级的成果。据估算，升级10户家庭所需的费用，仅相当于建设一户传统住宅的成本。项目促使城市对非正式住区和城市化问题做出及时回应。除提供基础设施外，项目还通过城市安全策略促进了城市安全，提高了城市的可持续性和韧性，并与地方社区共同应对城市贫困、经济排斥和空间不公等挑战。这种新型升级模式面向所有非正式居住区，是一种渐进式、参与式、合作型、分化型的方式。

背景

本实践对标联合国可持续发展目标中的第11项：建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区。本方案直接体现了德班市关于“2030年德班成为非洲最有人情味和最宜居城市”的愿景，也体现了根据《综合发展计划》制定的8项城市计划中的第3点计划(创造高质量的生活环境)。本方案也将为实现《城市综合发展框架》和《国家发展计划》中提出的目标做出积极贡献。

起源

德班市超过22万户居民居住在非正式居住区，居住区中人满为患，火灾、水灾频发，供水、卫生、用电、应急设施等公共服务严重不足，传染病肆虐。虽然自1994年以来，政府全额补贴为贫困人口兴建了超过22万户房屋，但非正式居住区的面积仍在不断扩大并且呈现固化的迹象。要解决非正式居住区所带来的诸多挑战是一项复杂且困难的工程，需要采取协调、一致和综合性的办法。在财政拮据和工作不断积压的情况下，免费向居民提供住房不是长久之计。要结合社会和经济机会提出解决方案，将居住区转变为真正宜居和可持续的居民区。 

本方案计划在6年时间内使7万户居民受惠。 

加大有关各方的参与力度对本方案的成功至关重要。市政府正采取积极主动的措施，研究非正式居住区所面临的复杂问题，并与相关各方合作采取以下举措来应对这一挑战，具体包括：

1. 南非人居部的《国家升级支持计划》：参与性规划、可持续生计以及对居住区升级计划的推动与支持工作

2. 南非财政部的《城市支持计划》：为非正式居住区的创新和升级提供技术支持

3. 改善非正式居住区里儿童早期教育中心的基础设施

4. 南非基层自力更生计划：《伊苏拉班图计划》（由居民引领的非正式居住区升级改造）

5. 欧盟资助的非正式居住区逐步升级和一体化伙伴计划

6. 韧性城市战略：韧性建设（备选方案1：协作性非正式居住区行动）

7. 私营部门社会责任：布莱克本村社会可持续性和创新方案-iThuba中心

8. 与南非棚户区居民国际联盟签署了协定书，该联盟专门为非正式居住区的社区主导的、参与性和渐进式的方案提供专业知识。

9. 德班市主持召开了《非洲城市安全论坛》，并与联合国人居署合作，促进城市安全，重点聚焦于非正式居住区。 

当前资金来源包括：

1. 城市居住区发展基金（由南非财政部提供）

2. 其他各领域社会机构，尤其是学校和诊所 

创新

这一方案是渐进式的，因为非正式居住区改造长期以来一直是德班市的首要任务。自1994年以来，市政府已兴建了超过20万栋获得全额补贴的房屋。然而，由于城市化促使人们前往城市寻找机会，住房问题日益突出。而且这一方案费用极高，还助长了城市的无序扩张。 

2011年，市议会批准在非正式居住区设立临时服务，而这些服务不是德班市短期住房供应方案的一部分。制定了相关办法后，政府采取“住房空间优先模式”，选定了将开展该项目的非正式居住区。这类举措在南非所有城市中开创了先河，并已应各市请求将方案与其分享。该方案也引起了国际社会的兴趣。该方案已得到南非人居部的认可，被认为是实现国家目标的关键干预措施。该方案的规划、设计、实施、融资和技术均由本市重点服务单位预先商定。由于这一方案的跨部门性质，需要建立新的体制结构，以制定跨部门的共同愿景和计划。该方案所提供的供水和卫生设施、道路和人行道设施、雨水控制设施和电气连接设施等是永久性的，而且符合最终实施住房项目的布局计划。提供这些服务并无虚耗成本，因为这些服务最终会成为日后房屋改善计划的一个重要组成部分。创造就业机会是该方案的关键，在可能的情况下将尽量雇用当地劳工和向当地企业采购材料。甚至公用淋浴房的看管人员都是当地居民，并由市政府支付报酬。 

考虑到财政困难、传统住房升级项目耗时较长、非正式居住区规模日渐增长需多年才能改善等挑战和问题，各社区已认识到本方案的优点，并对干预措施表示欢迎。社区可以确定他们理想的服务并确定其优先次序，这种参与性规划也是这一实践获得支持的重要原因。 

成效

该方案所产生的积极影响如下：

1. 使政府能优先向尽可能多的居住区提供基础性服务

2. 为有效利用有限预算而制定可接受的工程标准

3. 在最终的大改造到来之前，道路和人行道的布局将尽可能保持不变，避免产生虚耗的费用

4. 为新承建商提供更多机会，配合政府“扩展公共工程计划”，提供更多就业岗位

5. 在当地社区聘公用淋浴房的看管人员

6. 通过并行方案解决生计问题、LED、关键社会设施供应等问题

7. 加强社区参与，赋权社区居民，创造所有权并改善项目成果

8. 升级儿童早期教育中心

至目前为止已建成以下基础设施：

1. 卫生设施：已建成1507座相关设施，为370个居住区的11.3万户居民提供服务

2. 电力连接：254个居住区已全面通电，56个居住区已部分通电，惠及3.6万户居民

3. 保证大多数居住区（包括被搬迁的聚落）的供水（立管和通过公共淋浴的方式），已有231个居住区共14.8万户居民受惠

4. 道路建设：已惠及33个非正式居住区的17459户居民 

根据市政当局的“服务提供和预算执行计划”对支出和交付情况进行监管； “欧盟资助非正式居住区逐步升级和一体化伙伴计划”的成果之一就是制定一个影响评估框架，以更好地了解其中长期影响。 

这一实践由一个创新性的横向管理结构推动，该结构促进了基础设施的建设、预算承诺和处理非正式居住区事务的相关部门之间的协调。 

本实践旨在改善非正式居住区居民的生活条件，通过增加卫生设施阻止传染病的传播，通过更畅通的渠道缩短应急事件的响应时间，通过为居住区通电防止棚屋火灾、改善空气质量以及减少危险的非法搭线，将这些居住区就地升级(而不是将居住区迁往城市边缘)，使居民能够获得教育和医疗服务等社会福利，以此增强社会凝聚、空间公正和城市融合。 

经验

全新的居住区升级模式需要在国家和城市贫困人口之间建立一种不同的、功能更强的关系，这种关系不仅要以提供国家服务为前提，而且还要利用好合作伙伴关系，这种关系对更有效的社会资本形成、协作和“自助”来说是必不可少的。我们需要关注的不仅仅是基本服务、功能性土地所有权和住房的逐步改善，关键的社会服务也很重要，使居民更有效地获得公共交通和经济机会也同样重要。此外，我们还必须鼓励政策受惠者更加独立，通过实施“地方经济发展计划”，以及培养居民的现有技能，可以帮助他们实现个人经济的可持续。我们在2018年世界城市论坛上向全球展示这一项目，广受好评，德班市将继续评估自身学习情况，完善该项目，并在全球、地区和国家级的活动以及我市举办的交流活动中分享我们的经验和教训。与联合国人居署的接触和合作是分享我们经验的另一个途径。通过欧盟资助的项目，我们将发表几篇期刊文章，举办几次全国性会议来讨论和评估该方案。 

关联的可持续发展目标

• 目标6.  为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理 

• 目标7.  每个人都能获得价廉、可靠和可持续的现代化能源 

• 目标11.  建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区 

• 11.1  到 2030 年时，所有人都能获得适足、安全和价廉的住房和基本服务，开
  

• 展贫民窟改造

• 11.3  到 2030 年时，在所有国家加强包容和可持续的城市化建设，并提高能力，以注重参与、统筹一体和可持续的方式规划和管理人类住区

• 11.5  到 2030 年时，大幅减少包括水灾在内的各种灾害造成的死亡人数和受影

• 响人数，大幅减少灾害造成的直接经济损失在全球国内总产值中所占比重，重点注意保护穷人和处境脆弱群体

• 11.8 通过加强国家和区域发展规划，帮助在城市、城乡结合部和农村之间建立积极的经济、社会和环境联系

• 
  

II. 与私营部门合作实现可持续卫生服务

‍

城市基本信息

• 人口：3,900,000
  

• 人口增长率（%）：1.40
  

• 面积（平方公里）：2,556.00
  

• 人口密度（人/平方公里）：1,523.00

• 人均国内生产总值（美元）: 4,819.00
  

• 主要收入来源：金融业（占GDP26%）、制造业（25%）、贸易（21%）、交通运输业（18%）

摘要

为向市民提供基本而安全的卫生设施，德班市通过供水和卫生部门，为农村地区的家庭安装了8万多个粪尿分集式厕所。鉴于有人担心厕所清空过程会对居民健康造成威胁，市政府承诺将承担清空厕所的任务。因此，该项目需要解决卫生价值链上的若干要素，包括清空、运输和处置或回收利用。

德班市通过将排泄物转化为有价值的产品，确定了实施循环经济模式(而不是简单线性的“制造-使用-处置”模式)，从而提供了新的商业机会，同时降低了市政府的业务成本。为此，通过基于招标的合同、服务水平协议和谅解备忘录等形式，与私营部门、研究机构和资助方建立了伙伴关系。

截至2018年8月，已聘请本地企业对4万个粪尿分集式厕所进行清空。为处理有关排泄物，已建造了一座黑水虻处理工厂，尽管在处理过程中遇到了一些挑战，但已成功将排泄物转化为有价值的产品。比尔 & 梅琳达·盖茨基金会为处理工厂的建设提供资金支持，降低了项目风险。夸纳省大学污染研究小组也为该项目提供了研究方面的支持。 

背景

国家卫生政策要求每个城市减少、再利用、再循环和回收清洁卫生部门的资源，同时要充分认识到相关的健康风险。在进行研究，明确清空粪尿分集式厕所里的排泄物的相关健康风险后，德班市制定了一项措施，每2年可对8万个粪尿分集式厕所进行一次清空，市民无需为此支付费用。 

起源

当农村家庭安装粪尿分集式厕所时，居民需要清除和掩埋已分解的废物。然而，研究发现，由于粪便中存在病原体，对居民的健康造成了风险。这些健康和安全问题、加上向贫困人口免费提供厕所清空服务的政治压力，促使供水与卫生部门探索实施循环经济模式的机会，即：将废物转化为可出售给各种市场的有价值的产品。通过从废物中提取价值，可降低市政当局的卫生服务成本。  

本项目的目标是建立可持续的商业伙伴关系，以清空和处理粪尿分集式厕所产生的粪便废物，并生产安全、可靠以及可出售的产品，从而降低市政运营成本。 

此创新项目的四个关键合作伙伴包括：

1. 公共/研究资助者：比尔及梅琳达·盖茨基金会希望支持“新常态”卫生模式，为数百万未得到服务的人提供安全、有尊严的卫生设施。

2. 公共/研究机构：夸纳省大学提供专门的研究支持

3. 公共/私人承包商：负责粪尿分集式厕所清空工作的承包商是通过招标程序指定的。政府聘请当地企业清空、掩埋/运输废物，有关企业要遵守卫生、安全和环境等要求。

4. 公营/私营：黑水虻处理厂经营者：处理厂经营者由经协商的《服务水平协议》任命，该协议还明确了处理厂的责任、风险及目标，其资金安排是创新性的，原因如下：·由比尔及梅琳达·盖茨基金会提供资本性支出，降低项目风险·向经营者支付不同额度的垃圾倾倒费·销售产品及垃圾倾倒费带来的收入·市政府与经营者之间分享利润 

当前资金来源包括：

1. 比尔及梅琳达·盖茨基金会为处理工厂的设计和建设提供资金支持

2. 市政府支付承包商清空粪尿分集式厕所排泄物的费用

3. 处理工厂经营者为工厂的建设提供技术资源

4. 市政府聘请一名商业顾问，协助订立合同及协议书 

创新

虽然使用黑水虻作为处理食物残渣的技术已经存在了几年，但这一项目仍然是“革命性的”，因为该技术还未在卫生解决方案中使用过，因此风险相对较高，消除风险需要私营部门和市政当局共同努力。专业操作人员主要使用黑水虻技术处理食物残渣。这一试点项目是受黑水虻处理新鲜排泄物的调查结果启发而建立的。公私合营关系的使用是受市政府和私营经营者之间已有的伙伴关系启发，在这种伙伴关系中，废水处理达到可用于工业的标准，而这种伙伴关系也属于卫生循环经济的范畴。 

利用与夸纳省大学和比尔及梅琳达·盖茨基金会的伙伴关系进行战略规划和政策制定。夸纳省大学提供的研究反馈使政府可以改变现有政策或制定新的更合适的政策。 公私合营允许在清空厕所的承包商管理下，发展和指导当地企业、利用黑水虻技术处理粪尿分集式厕所产生的废物产生有价值的产品，以及测试市政府和经营者分享成本和利润的新商业模式。 

有必要与城市管理部门建立关系，鼓励他们放弃常规的线性卫生方式，接受一种新的商业模式。高出预期的沙粒含量、气候条件和未经测试的加工设备影响了可售产品的生产。实现商业活力的战略包括生产一种土壤肥料，以便在对高价值产品进行验证的同时，实现早期市场渗透，研究新的分离技术以分离沙粒和固体废物，安装新的绝缘和加热系统以改进生物转化，以及开发饲料、油和甲壳素等产品的新加工技术。 

成效

本实践已取得以下变化：

• 比尔及梅琳达·盖茨基金会为项目全程提供资金和技术支持

• 夸纳省大学提供工艺分析和质量平衡、影响黑水虻增长率的因素、不同饲料比的影响以及实施政策等方面的反馈。

• 负责粪尿分集式厕所清空服务的承包商已安排6家符合健康、安全及环境要求的小型企业清空了4万多个厕所。这些小型企业也接受了商业管理方面的培训。

• 已与黑水虻养殖者签订服务水平协议，将采用创新型的财务模式进行风险及成本共担和利润分享。

• 市政府支付的垃圾倾倒费也为企业带来了收入

• 截至2018年8月，该工厂每天处理粪尿分集式厕所废物量达1.5吨。 

对不同的清除、处置和处理方案进行了建模。对生物转化率、排泄物数量、产品产量、销售价格和市政垃圾倾倒费作了一些假设。结果表明：

• 将废物清除并运送到危险物品处理厂进行处理，每个厕所需要花费97美元

• 将废物就地清除并填埋，每个厕所需要花费75美元

• 将废物清除并送到黑水虻处理厂进行处理，每个厕所仅需要花费51美元（假设每个厕所的废物再生产可以分得11美元的利润，外加100%的资本补贴）

上述商业模式的对比可看出，比起将废物运送到危险物品处理厂进行处理，通过黑水虻对废物进行处理可以节省高达每个厕所46美元的成本。物质平衡分析已经确定了厕所废物和初沉污泥的挥发性固体含量，并正在黑水虻成虫身上进行试验。夸纳省大学和经营者正在进行的试验旨在提高进给率、营养添加剂的质量、环境条件和接种率。 

在实施过程中，采取了以下措施：

• 利用近红外光谱(NIRS)快速鉴别厕所粪便中的营养成分

• 新型气候控制式保温育苗法提高幼体孵化率及生长

• 优化黑水虻育种率以实现生物转化最大化  

本实践表明，市政府致力于采用循环经济模式而非简单线性的“使用后处置”模式，一旦该工厂开始持续运作，该项目将表明，通过与私营部门建立伙伴关系，可以从废物中提取价值，从而降低卫生运营成本。 

经验

其他城市以合伙方式开展新循环经济项目时，可借鉴以下重要经验：

• 需要建立一个监管框架，以便能够使用招标程序和公私合营合同

• 在与私营部门订立协议和合同时，应列入奖励措施和惩罚措施

• 需要将公、私营部门的资金混合起来，以消除实践的风险，并使合作伙伴也能获得所有权

• 确保城市管理部门了解该项目及其成果，使新的循环经济实践在未来更容易被接受

• 在最初的技术测试阶段，运营商在投资其他技术产品流之前，应该首先拥有一条可售产品的生产线

• 在整个模式实现可持续运行之前，各利益相关方需要有时间对整个生产过程和产品进行测试、研究和反复调试·创新是确保人人享有安全和卫生环境的关键所在。 

关联的可持续发展目标

• 目标2.  消除饥饿，实现粮食安全，改善营养和促进可持续农业

• 目标6.  为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理

• 目标11.  建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区

• 11.6 到 2030 年时，减少城市对环境造成的人均不利影响，包括特别关注空气质量以及城市废物和其他废物的管理

• 目标17.  加强执行手段，恢复可持续发展全球伙伴关系的活