市民主导型大都市协调机制

城市基本信息

• 人口：4,427,618

• 面积（平方公里）：3,265.46

• 人口密度（人/平方公里）：7,533.00

• 人均国内生产总值（美元）：17,206.00

• 基尼系数：0.35

摘要

瓜达拉哈拉是一个大都市区，面临着诸多战略障碍，仅凭单个市政府机构无法解决。这些障碍包括环境、社会、经济和规划问题，这些问题将不可避免地影响相邻地区及各市管辖范围之外的地区。瓜达拉哈拉大都市区决定主动改革其规划方案，从大都市的角度而非单个市政机构的角度来审视问题。

本计划和规划实践由名为IMEPLAN（大都市规划发展管理研究所）的研究所负责，这种管理性质在瓜达拉哈拉甚至墨西哥都是史无前例。IMEPLAN的核心理念是通过协调圆桌会议、研讨班、教育课程等，让公民、专家和市政机构参与到这一参与式规划过程中，开展对话，以大都市视角来想象、创新和规划一个理想的居住城市。

背景

IMEPLAN的实践依据《哈利斯科州大都市协调法案》实施，该法案规定大都市实践有生成城市规划工具的义务。经由IMEPLAN生成的工具包括：项目银行、大都市发展方案、大都市土地利用规划方案等。这些工具提供方法论和指标，来扩大地方政府可持续发展目标的范围，并促进国际劳工组织和拉丁美洲经济委员会战略的实施。

起源

瓜达拉哈拉大都市区（AMG）实现了指数级增长。但由于缺乏全面的规划控制，在扩张过程中随意突破各类限制。大量人口向周边地区流动，而市中心则出现无人居住的区域，缺乏基础设施规划，公民获得的机会和服务减少，恶意破坏行为多发，交通问题严重，污染问题突出，且绿化不足。政府缺乏政治意愿和决策导致了城市发展断层，产生了巨大的经济、环境、社会和文化不平等。

2042年将是瓜达拉哈拉建市500周年。届时，大都市发展计划与大都市土地利用计划将改写城市的发展历程。市政计划和项目将共同提升城市的可达性、公平性和亲密性，并开发充足的公共空间和绿化空间。城市服务质量和效率将达到世界其他大都市圈的水平。最为重要的是，参与式活动将成为所有城市决策的核心部分。

瓜达拉哈拉通过9个城市和州政府的合作，实现了统筹协调，组成大都市政府委员会。大都市圈犹如一个统一综合的整体，以民主协商的方式共同制定地区的发展计划。而市民则通过大都市市民议会参与其中，为决策制定做出很大贡献。

IMEPLAN的融资机制包括以下财务预算模块：

大都市区城市的基本市政定期拨款：通过大都市基金的公式进行评估，旨在资助大都市协调的行政管理机构IMEPLAN以及其他机构履行其基本职能，并根据年化CPI进行指数化调整，即，为研究所工作人员的专业服务和办公经费提供资金的拨款。

补充拨款：由各市和州政府批准，用以资助研究、具体项目、规划工具或协调机制的发展。

城市监管框架还允许利用社会机构或私营、国家和国际部门的资金来实现IMEPLAN的目标。

创新

IMEPLAN的实践是革新式的，因为该实践是首个经由立法通过，并由9个城市以协商一致的方式批准成立和实施的计划，而且该进程的核心在于公众参与。这在本国是史无前例的。

墨西哥有几个州出台了相关法律并设立相关机构，围绕着拨款与大都市进程协调州政府和市政府之间的关系。旨在创建大都市愿景和机制的关键规划/立法包括：墨西哥谷管理计划、托卢卡谷发展计划、伊达尔戈州大都市发展协调法、新莱昂州城市发展法，以及瓜纳华托州及城市土地法。但是，瓜达拉哈拉大都市区协调计划是唯一一个由民间组织建立的机制，而且获得了政党和全体市政机构的支持，并与其就持续实施相关措施达成了共识。

该实践创新应用于政策、战略和规划层面。9个市政机构都必须密切关注大都市土地利用计划、大都市发展计划，以及即将通过IMEPLAN和发布的法律文件，根据这些相关文件部署政策战略并规划决策方案。

最主要的困难是缺少与社会环境相关的最新文件、资讯和评估，也缺少风险管控规划。但各成员政府深知市民对大都市规划的需求，努力克服各自在文件精神、行政程序和组织架构上的差异，联合打造大都市蓝图，而非各自为政。

成效

大都市协调计划旨在通过多中心城市模型打造一个紧密、紧凑、连通和公平的大都市圈。大都市机构将根据大都市议程中定义的主题与地方政府合作，管理公共服务。

一方面，大都市发展计划涉及城市进程的所有领域。此计划通过参与式规划制定，确定了公民的真正需求。另一方面，大都市土地利用计划确定了大都市范围内的开发标准和区域，这在瓜达拉哈拉是史无前例的。在采用多中心城市模型的同时，POTmet（瓜达拉哈拉大都市地区城市规划计划）也可以控制城市扩张，巩固城市区域，并减少城市无序开发带来的负面影响。

最后，IMEPLAN提出的所有进程和信息都可供公众查阅并接受公众监督。此外，IMEPLAN还采取措施让公众参与到培训和咨询中，赋予其坚定参与大都市决策过程的能力。

尽管法律并没有规定IMEPLAN有义务设立测量系统，但所有计划和项目都包含成果评估的策略。这些策略由9个市政机构负责实施，其进展由IMEPLAN衡量。

目前正在制定衡量多中心模型发展的指标体系，该体系用于评估和调整增长，以保证这些中心成为可持续发展社区。此类衡量系统在墨西哥属于首例。

我们正在筹备区域信息中心，届时将整合规划工具的历史和具体的主题，例如所有城市的密度、分布、整合和资源等，使我们能够对城市进行直接的具体分析。

另一个很重要的工具是大都市规划指南，按指南根据发展水平划定瓜达拉哈拉大都市区。该指南同样在SEDATU的监督下使用，作为工具实现标准化规划。

我们正在制定配合此系统建设的教育课程，使公民可以利用这些信息，从而提升对大都市管理进程的参与度。这些课程包括专题会议和会谈、地区数据使用培训班，以及为儿童和青年开设的研讨班。

该实践有助于显著减少目前城市无序扩张和缺乏统筹带来的影响，这样的结果是相当了不起的，因为60%的人口生活在城市化区域。工具提供的策略包括绿色大都会系统，该系统的目的是确保自然区域得到保护并创造绿色空间，以满足世界卫生组织建议的人均绿地面积。这些举措将减少农村、城市和城郊地区的资源不平等，改善恶劣的社会、经济和环境条件。

瓜达拉哈拉采取参与式规划，由公众参与决策，确保所有必要决定的确实为民心所向，打破政府几十年的陈旧机制，建立城市的声誉。

经验

瓜达拉哈拉大都市区大都市规划发展管理研究所（IMEPLAN）是一个在城市之间建立的去中心化公共机构（OPD），具有法人资格、资产，行使权力时有技术和管理自主权。

IMEPLAN评估瓜达拉哈拉大都市区（AMG）的公共服务和城市功能，并对二者的融合提供分析和建议，促进对大都市进行有效管理。

从技术和整体的角度出发，IMEPLAN是去中心化和长期规划实施过程中的关键要素；重点在于发展规划和土地利用规划、风险管理和大都市信息系统化。

IMEPLAN是一个自治技术机构，旨在加强战略项目和财政资源的管理，改善大都市的公共服务。

我们是负责跨城市发展的公共机构，为相关人士提出机制和工具，提出负责任和透明的规划，为实现社会包容、经济可持续、环境平衡和地域有序的大都市发展做出贡献。

此外，IMEPLAN以专业、高效和有效的方式履行其作为负责协调大都市规划技术机构的责任，改善居民的生活质量，并为他们在瓜达拉哈拉大都市区发展提供更多机会。

机构的目标是编制并提供大都市规划、研究和项目方案、以及大都市协调机制实例的工具，在各个阶段参与大都市政策的协调，督促大都市对问题做出迅速回应。在世界范围内，城市改造的过程面临的新挑战是如何管理分散的城市中心。瓜达拉哈拉大都市区采取了重要举措，建立了市民主导、符合大都市统筹法的协调机制，这也赋予该机制的三大都市机构（大都市公民委员会、大都会协调委员会和大都市规划研究所）以特征和权力。IMEPLAN是协调机制的基础，是当地民间社会组织努力的成果。它促进了大都市议程的和大都市协调实例的形成。大都市当局工作的基础在于参与式规划活动、积极的公众咨询和公众教育，将市民置于大都市决策的中心。

关联的可持续发展目标

• 目标1. 在全世界消除一切形式的贫穷

• 目标2. 消除饥饿，实现粮食安全，改善营养和促进可持续农业

• 目标3. 让不同年龄段的所有人都过上健康的生活，促进他们的福祉

• 目标4. 提供包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会

• 目标5. 实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能

• 目标6. 为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理

• 目标7. 每个人都能获得价廉、可靠和可持续的现代化能源

• 目标8. 促进持久、包容性的可持续经济增长，促进充分的生产性就业，促进人人有体面工作

• 目标9. 建设有韧性的基础设施，促进包容性的可持续工业化，推动创新

• 目标11. 建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区

• 11.1 到2030 年时，所有人都能获得适足、安全和价廉的住房和基本服务，开展贫民窟改造

• 11.2 到2030 年时，为所有人提供安全、价廉和无障碍的可持续交通系统，加强道路安全，特别是扩大公共交通，尤其注意处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需要

• 11.3 到2030 年时，在所有国家加强包容和可持续的城市化建设，并提高能力，以注重参与、统筹一体和可持续的方式规划和管理人类住区

• 11.4 进一步努力保护和捍卫世界文化遗产和自然遗产

• 11.5 到2030 年时，大幅减少包括水灾在内的各种灾害造成的死亡人数和受影响人数，大幅减少灾害造成的直接经济损失在全球国内总产值中所占比重，重点注意保护穷人和处境脆弱群体11.6 到2030 年时，减少城市对环境造成的人均不利影响，包括特别关注空气质量以及城市废物和其他废物的管理

• 11.7 到2030 年时，让所有人，尤其是妇女、儿童、老年人和残疾人，都有安全、包容、无障碍的绿色公共空间

• 11.8 通过加强国家和区域发展规划，帮助在城市、城乡结合部和农村之间建立积极的经济、社会和环境联系

• 11.9 到2020 年时，大幅增加已开展以下工作的城市和人类住区：通过并执行统筹政策和计划，以促进包容，提高资源使用效率，减缓和适应气候变化，建立抗灾能力，并根据《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》在各级建立和执行综合灾害风险管理

• 目标12. 采用可持续的消费和生产模式

• 目标13. 采取紧急行动应对气候变化及其影响*

• 目标14. 养护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展

• 目标15. 保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续地管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，阻止生物多样性的丧失

• 目标16. 创建和平、包容的社会以促进可持续发展，让所有人都能诉诸司法，在各级建立有效、可问责和包容的机构