作者：Teguh Kuirawan / University of Indonesia

雅加达是2016年第三届广州国际城市创新奖入围地区。本次调研开展于2017年9月4至5日。

雅加达（省级特区）是印度尼西亚共和国的首都。作为国家首都，雅加达实行区域自治，而自治只设在省级，下面的市和县只是行政区域，不具自治权。这与印尼其它自治省份有很大不同，在其它自治省，市与县也具有自治权。

由于其地位特殊，雅加达省长和副省长由人民直接选举产生，而市长和县长则由省长任命。此外，地区人民立法大会（地方议会）只存在于省级，议会成员也由人民选举产生。

雅加达的独特之处将为各种政府项目的实施添光加彩，“全民参与发展规划与治理”项目也不例外。

项目背景

该项目与联合国可持续发展目标第11条密切相关，即“让城市和人类住区具有包容性、安全、弹性和可持续性”。

在生态（环境）方面，该项目与水和空气、居所、身体健康和粮食问题紧密相连。

• 水和空气：改善居住地区的水径流（排水）基础设施，减少堵塞。

• 居所：改善住区环境，打造更多优质住区。

• 身体健康和食物：改善居民身体状况，提升居住环境的安全系数，确保居民享有更健康更安全的生活。

雅加达政府认为，项目还涉及的材料和能源、排放和垃圾等问题。

• 材料和能源：采购或维修城市照明系统，减少电力使用。

• 排放和垃圾：采购堆肥垃圾罐，减少垃圾特别是有机垃圾的数量。

在经济方面，该项目与劳工和福利、财富和分配问题有关。

• 劳工和福利方：提高劳工的工作能力，为劳工创造更多的就业机会。

• 财富和分配：增加商业机会和就业机会，从而减少失业人口的数量。

雅加达政府认为，该项目也涉及生产和资源、科技和基础设施等问题。

• 生产和资源：给市民进行食品（鱼和香料）加工培训，增加其收入来源，推动城市农业发展。

• 科技和基础设施：维护道路，带动城市经济发展。

在治理（政治）方面，该项目还涉及组织和治理、沟通和批评、政治伦理和问责。

• 组织和治理：建立一个更加开放的政府，提高公众在城市发展项目的参与度。

• 沟通和批判：集思广益，听取民声，增加公众对政府的信任感。

• 政治伦理和问责：提高发展规划的透明度，加强社区对规划的监督。

在文化和社会参与方面，该项目与市民认同感和参与度、身心健康密切相关。

• 市民认同感和参与度：根据社区的特性开发项目，以便更好的满足社区的需求。

• 身心健康：增强公众对政府的“主人翁”意识。

项目实施

简而言之，“全民参与发展规划与治理”项目即通过网络应用程序起草政府的年度工作计划。该网上应用程序名为“电子商议”（e-Musrenbang，Musrenbang意味对发展规划进行商议

根据《印度尼西亚国家发展规划制度》2004年第25号法律规定，Musrenbang是针对地区发展规划制定的讨论平台，在发展规划阶段要最大程度地鼓励社区参与。

在地方一级，为进行区域发展规划，雅加达也制定了区域性法规——《综合发展规划和预算制度》2011年第14号区域条例。根据该规定，在制定地方政府工作计划时，社区参与通过社区论坛实现，社区论坛是分区政府制定其工作计划的意见来源之一。接着，由分区政府编制的工作计划将分阶段提交到区一级，然后到市/县一级，最后到雅加达政府。

在社区论坛召开之前，社区领导需要收集社区居民关于年度发展项目的各种提案。电子商议由雅加达开发，旨在为公众提供建言献策的渠道。通过电子商议进行社区参与调查的结果将在社区论坛进行公开讨论，并同时讨论制定地方政府工作计划下一阶段的筹备工作。

电子商议开发于2015年，自那以后持续更新。起初，该应用没有直接用于鼓励公众参与社区发展，只是为了方便社区论坛领导进行工作。在2017年，该应用允许公众直接对发展项目进行提案。

项目成效

雅加达作为一个大城市，电子商议应用程序的运用有助于促进广大市民参与社区发展规划活动。2016年数据显示，雅加达拥有10,277,628人，占地7,639.83平方公里。雅加达下辖5个市和1个县、44个区、267个分区。在社区层面，有2,726个社区（RW）和3万多个社区单元（RT）。

雅加达的居民大都十分繁忙，没有时间直接参加社区单元和社区两级的社区会议，但社区年度发展项目的提案又常在社区会议上进行讨论。因此，使用电子商议应用程序有助于公众直接参与社区会议讨论。

雅加达有较强的发展项目拨款能力。2016年，印尼人均国内生产总值为2.07990亿卢比（约98,000元），雅加达人均地区生产总值为1.4706亿卢比（约70,000元）。与印尼其它地区相比，这个数字非常大。因此，要确保大额的发展项目资金用在社区真正需要的地方。电子商议为社区提供了良好的平台，使社区更好地参与发展规划过程。

项目挑战

项目在实施过程中遇到了许多困难，包括互联网的连接和访问、社区领导使用网络应用程序的能力、项目在社区和其它利益相关方之间的推广。为了更好地推广电子商议应用程序，增加社区对发展规划的参与度，必须解决这些问题。

在雅加达，仍有一些地区尚未接通互联网，如千岛区。因此，这些地区的居民要使用电子商议应用程序则很困难。

此外，许多社区领导在使用计算机和互联网方面仍然存在知识缺陷和技能不足的问题。雅加达目前针对社区领导也只做了一次培训。未来仍需加大系统培训社区领导的力度，省去他们向分区官员求助的麻烦。

另一个困难是电子商议应用程序的推广。项目的推广分级进行，即雅加达政府向下属市政府/县政府进行宣传推广，然后市政府/县政府向区和分区政府进行宣传推广，最后由区和分区政府向社区进行宣传。这样的宣传方式效果并不好，许多雅加达市民仍不了解电子商议应用程序的存在。

项目亮点

雅加达“全民参与发展规划与治理”项目最创新的两点是：（1）人们可以通过电子商议应用程序，在线参与城市的发展规划，直接发表意见或提出建议；（2）为社区参与城市发展规划提供了一个平台，并写入法规。虽然电子商议在印尼其它一些地区也有应用，但雅加达对电子商议的使用有不同之处。在其它地区，常由社区领导根据社区层面的商议结果来提出建议；而在雅加达，公众可以直接为发展计划建言献策。

其它创新之处包括充分利用模板、全年开放献策平台、无需登录即可访问、身份证号码和定位标记的运用等。

平台全年开放，普通公众可随时提出建议。倘若在商议活动截止之后才提出建议，那么这些建议将在第二年的商议活动中进行讨论。在提交建议的过程中，无需注册账户，只需用身份证号登陆即可，确保只有雅加达居民能够提交提案。填写提案时，需要遵循模板。这能确保提案的格式统一，简化验证流程，节约成本。此外，在提交建议的时候，需要明确提议的项目地点，该地点通过位置标记程序显示。有了位置标记，政府可更好地验证提案，对症下药。

居民提交提案后，将在社区论坛上对提案进行讨论。在论坛上通过的提案将提交给分区政府，分区政府讨论后提交给区域政府，然后是市政府/县政府层面，最后到达雅加达政府。

在决定是否采纳社区提案时，各级政府会运用以下指标进行评判：

(1) 提案是否符合技术要求；

(2) 提案是否重复；

(3) 提案是否需立即处理（如是，将由负责公共基础设施的工作人员进行处理）；

(4) 提案是否可通过企业社会责任实施；

(5) 提案是否需要通过中央政府机构才能实施。

此外，还会考虑通过QLUE应用程序提交的社区投诉的分析结果，决定是否采纳提案。该分析结果也会用来确定发展项目的优先级。

许多地区的区域发展规划机构反映，收到的提案大多是提倡物质层面的发展，而很少提及非物质发展，如社会发展与文化发展。雅加达也不例外。目前，雅加达将人类发展置于第一位。为了提升民众对社会发展的意识，电子商议应用程序中设有一个“社会发展”菜单。例如，在社区技能培训表格的“提议的发展”菜单下，便有多种技能可以选择，包括驾驶、英语等。此外，在社区论坛讨论提案时，分区政府也会提供指导，提升公众关于社会发展的意识。

雅加达认识到，社区领导的参与和网上应用程序的运用是项目成功的关键。其它支持项目成功运作的因素包括

• 使用应用程序对社区居民的所有意见进行提案这一理念得到了社区领导的理解；

• 政府官员在宣传推广应用程序时能向民众准确说明提案的提交机制和提交程序；

• 每个地区互联网的可用性；

• 能储存成千上万条提案的服务器。

在这一过程中，非政府组织、专家和学者也对提案提出建议，作为城市规划文件的材料。

从2015年到2017年，电子商议应用程序有了很多改进。在2015年，电子商议使用配额制，每个社区可提交提案的数量有最大限额。到2016年，取消了配额制，并在提交提案时添加了菜单系统。这激发了社区的提议热情，提案数目激增。2016年提交的提案有50213份，其中48458份来社区。在2017年，电子商议得到进一步改进，引入了模板、公众全年直接参与、身份证号码、地理位置标记等功能。提案的流程更为标准化，因此提案门槛也稍微提高。这些调整使2017年的提案数量减少到了29480个。

电子商议应用程序的推广也得到了其它应用程序的支持。QLUE应用程序可用于公众投诉和电子预算。雅加达为打造智慧城市而构建了这一应用程序。QLUE的结果也用于确定规划重点。该程序会分析社区民众的投诉意见，并将其纳入政府的发展规划中。此外，从2017年开始，电子商议的检测结果也与电子预算(e-Budgeting)应用程序同步。通过这种同步，人们可以看到他们的计划是如何在电子预算中得到实现。电子预算只能由政府登录使用，公众只能查看进度。

项目借鉴

印尼许多地区都在使用电子商议应用程序进行发展规划，甚至国家层面也在使用这一应用程序。雅加达脱颖而出的一点在于允许公众直接对发展进行提议。而泗水市等其它地区仍没有做到这一点。因此，雅加达自2017年以来电子商议应用程序的运用方法是一种创新。

项目启示

雅加达使用电子商议应用程序的方式可以为许多其他城市提供参考。要实现这一目标，关键在于政府愿意让社区参与到发展规划进程之中。有了这种政治意愿，政府会建立实现社区参与的渠道。如果选择电子渠道，则需要构建一个电子政务应用程序架构，为社区参与提供途径。为了扩大参与度，需要对应用程序进行充分推广。此外，还需要确保互联网的有效连通，并培养公众使用互联网和应用程序的能力。若有可能，还可以在移动设备上访问应用程序，以便公众随时随地访问。同时，还应该考虑与其它应用程序或其它系统的协同使用，因为这类应用程序很可能可与预算及公众投诉等领域的应用程序相结合。