作者：李晓晖/广州市城市规划勘测设计研究院

哥本哈根是2016第三届广州奖获奖城市，此次调研开展于2017年5月28至31日。

圣科耶兹社区（St. Kjelds Neighborhood）是哥本哈根的首个气候适应性社区。该项目获得丹麦住房部和哥本哈根市6000万丹麦克朗拨款，率先结合综合城市更新计划开展大暴雨防洪管理项目的实施，社区规模约100公顷，涉及居民24000人左右。目前，示范性项目塔星戈广场（TåsingePlads）改造已实施完成，并取得良好成效。圣科耶兹广场（St. KjeldsPlads）、布鲁格万根街（Bryggervangen）改造以及雨水庭院等一批暴雨管理项目正在实施之中。

项目背景

丹麦哥本哈根是享誉全球的先锋与绿色城市，在可持续发展方面有着诸多创新探索和积极行动。2011年大暴雨事件促使哥本哈根市意识到需更加积极地应对气候变化的影响，特别是大暴雨对城市带来的挑战。为此，哥本哈根市在《哥本哈根气候适应规划》基础上，进一步制定了《大暴雨防涝管理规划》，提出了地下和地面的综合解决方案，以有效管理暴雨和雨水，避免暴雨对城市造成影响和损害，同时实现城市空间改造，提升社区形象，为市民创造更优、更环保的生活环境。该方案预算投资98亿丹麦克朗，在未来20年结合城市开发和城市更新逐步实施300个项目。

项目实施

1. 城市政府主导推动，从战略框架深化为专项行动

2011年，哥本哈根发生了极端降雨事件（降水量1000mm以上，哥本哈根年均降水量为700mm左右），造成较严重损失，令哥本哈根市的政界人士、专业人员和市民清楚认识到，必须立刻采取行动，应对气候变化。

2011年8月25日，哥本哈根市议会批准了《哥本哈根市适应气候规划》。该规划阐明了未来气候变化可能为哥本哈根市带来的挑战与机遇，为预防和避免气候变化对城市产生的影响与损害，该规划明确提出应对气候变化的战略与行动原则，包括及时关注气候动态、规避无效投资、驱动绿色增长、积极配合其他规划和行动、根据气候变化预测部署应对措施、并对气候行动做出分析论证等。

2012年12月13日，市议会又批准通过了《哥本哈根市大暴雨防涝管理规划》，作为城市管理大暴雨的策略框架，明确了城市暴雨防范标准，提出了防范措施费用的第一次估算，并决定在以下地区优先采取行动：暴雨灾害高发地区、防涝措施易实施地区、工程在建地区以及能够协同进行城市开发与更新的地区。

2013年至2014年，大暴雨防洪管理规划得到深化、细化，进一步将全市划分为七个汇水分区，并指明每个汇水分区应采取的暴雨管理原则和方法。除传统的地下排水管网（暴雨水管道，从地下输送雨水至湖泊或海湾）外，规划还提供了四种地面解决方案，以应对暴雨气候，提升城市公共空间的气候适应性。这四种地面解决方案包括：（1）暴雨水道路：能将水从地表输送至湖泊或海湾的道路；（2）滞留道路：宽度较大，能够滞留并储蓄雨水的道路；（3）绿色街巷：宽度较小，能滞留或减缓水流的街道；（4）滞留区域：滞留并储蓄大量雨水的区域。目前，这些方案已转化为300个具体的行动计划。这些项目被视作新城市空间诞生的开端，对项目所在地区而言意义重大。

2. 项目采取议会审议、政府管理、公司操作的方式

项目由哥本哈根科技环保委员会（Technical and Environmental Committee）负责审议，经过预期效果、实施周期、风险和脆弱性、建设成本，以及与其他城市建设协同等方面的综合评估，项目得以通过。而年度预算协商时再决定项目实施次序。通常的原则包括：率先能发挥效果的大型设施；简单有效并易于实现目标的项目；快速有效的滞留区域和滞留道路；近几年遭受损害最严重的地区。 

项目的执行则由哥本哈根科技环保局（Technical and Environmental Administration）负责管理，首都地区公用事业公司（HOFOR）负责具体工程实施。首都地区公用事业公司是一家公私合营机构，专为哥本哈根提供给水和排水处理服务，能在政府许可的条件下进行收费和融资，为项目实施提供资金。

圣科耶兹社区被选择作为首个气候适应性社区进行打造。由于人口密集、社区设施老旧、缺乏绿地等原因，该地区在2010年就被市议会批准实施综合城市更新项目，因而也被选定为示范性区域，率先实施大暴雨防涝管理计划项目，通过示范性项目探索、积累工程和项目经验。

3. 采取参与式、协作式规划建设示范项目，实现多元目标

塔星戈广场是首个实施的示范性项目。塔星戈广场所在地原为一处道路交叉口。按照暴雨雨水管理规划的原则，项目设计主要采用地面改造的方式，增加可滞留、渗透雨水的绿地，增设地下蓄水池并结合场地坡度、高差设计汇集雨水。与周边道路、建筑物相衔接，疏导、收集周围路面、建筑屋顶雨水。蓄水池储满后超量雨水再进入市政下水管道，所蓄雨水则通过巧妙装置设计可用于绿化浇灌。同时，设计出向阳的活动场地以及有趣的景观小品、运动器械，与临街店铺衔接，形成可供居民游憩、闲坐、品尝咖啡的活动空间。建成后的塔星戈广场，由原来的道路交叉口三角形硬地，转变成为一个可蓄滞雨水的街头公园，为社区增加了约2500平方米的公共绿地与空间，成为城市环境中一处具有生态和社会功能的新设施、新场所，成功实现了城市空间改善与社区功能强化。

该示范项目获得成功得益于“参与式”、“协作式”的规划建设方式。项目实施目标一开始就与社区公众参与、场所营造、政府宣传等紧密结合。项目启动后，塔星戈广场委员会成立，由市科技环保局（管理方）、首都地区公用事业公司（建设方）、奥比康咨询公司（设计方）、非政府组织和当地居民代表组成，建立了较为稳定的多方合作关系。在3年多时间里，委员会通过各种参与式活动征询当地居民的意见与建议，并以专业技术方案作为会议，响应其需求。同时，委员会还协调解决各方诉求，通过讨论共同制定项目规划设计方案并付诸实施。在这一过程中，与项目相关的各方深度参与，通过大力宣传及互动交流，各方充分理解了项目的目标、意义和各方需求，积累了技术、经济、管理等方面的项目问题和解决经验，最终促成项目的顺利实施。

该项目确实起到了良好的示范效应，为后续项目实施提供了支持，圣安妮广场（San AnnaePlads）、圣科耶兹广场、布鲁格万根街改造等项目陆续得到实施或启动。

项目成效

哥本哈根气候适应性社区项目响应了联合国全球可持续发展目标第十三条“采取紧急行动应对气候变化及其影响”及第十五条“建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区”，同时又与当地城市发展管理实际和需求相结合。

项目挑战

1. 示范性项目实施的长期效果有待检验

目前，只有少数几个示范项目成功实施，其组织方式、决策方式、技术方案都带有实验性、探索性和特殊性，实施过程较复杂，周期长，效果和维护成本仍未充分反映。从提高后续项目实施的有效性和效率出发，项目建设模式与经验还有待优化总结和推广。

2. 涉及私人物业的建设改造模式有待探索

项目目前主要在公共空间和公共物业上进行，但未来将涉及私人物业，例如300个行动计划的实施会涉及132公里长的私家道路。这意味着项目实施与否必须与私人业主磋商。在个别情况下，若实施项目具有重大意义，可能需对项目地涉及的私人地产进行征用或购买，这将为项目带来很大的不确定性。尽管如此，探索涉及私人物业的建设改造模式十分必要。

3. 如何协调设施已有功能与新增功能

以地面方式为主的暴雨解决方案，意味着对地面设施原有功能的调整和改变。如绿地、水面的增加，会减少道路路面、停车位，对交通功能产生显著影响。这对方案的技术设计、方案协调都会产生一些不确定性和挑战，尤其在建设密集、地面空间较少的地区挑战更大。

4. 如何保持公众参与的积极性

“参与式”的工作方式本身就极具挑战。为确保参与人员和意见的代表性和有效性，合理选择参与的人员和方式是重要工作。在公众的新鲜感逐渐淡化后，如何保持其关注度和参与热情是难题。这需要综合运用技术设计、社会活动、社区管理经验加以解决。

项目亮点

项目从设计到实施到评估，充分利用了新理念、新方法、新技术。如在原有地下系统基础上，通过精细设计增加地上系统，地上地下相结合，应对大暴雨；通过计算机建模、风险评估与模拟等手段，辅助规划与项目设计；建立数据库与信息系统，数据收集范围覆盖城区地面及地下的建筑、道路、管网等，并在此基础上进行适时模拟评估，以确保项目得到高水平的设计和建设。

1. 充分尊重历史

项目充分考虑了地区现状和历史遗留，没有对项目地进行大规模改造，而是很好地贯彻了《哥本哈根大暴雨防涝管理规划》中提出的综合解决方案，优先采取地面解决方案，发挥已有设施的作用，降低工程对所在地区的破坏或影响，保留和优化了地区原有的交通、停车、商业、休闲等功能。

2. 充分尊重自然

项目所采取的暴雨管理综合解决方案，尊重并利用自然规律，主要通过利用地形地貌改善水文、增加绿地等可渗透地表、滞留和利用雨水等方式解决或疏导雨水，不仅有助于解决城市内涝问题，还直接增加了城市水体及绿化空间，也对与城市水循环相关的温湿度、城市空气质量及城市生物多样性等方面产生积极影响，有助于改善城市微气候。

3. 充分尊重民意

项目采取了“参与式”工作模式，与当地居民紧密合作进行规划设计和建设。为此，项目设立项目委员会，举办多种形式的宣传和意见征询活动，如现场模型制作与展示、咖啡会、趣味活动、绿地修缮等，让当地居民主动参与到项目之中，成为项目的主人，实现了项目目标与民意需求的良好结合。同时，优先采取较低工程量与周期的地面解决方案，降低施工扰民，也是项目以人为本的体现。

4. 充分尊重公共资金

项目经费来自政府拨款，源于城市税收和公共资金，部分更来自居民增加缴纳的水费。预算有限，并需用于300个项目之中。为此，城市政府管理部门建立了项目评估和动态调整机制。一个项目实施完成后，会根据技术和财务分析，对其他项目实施的必要性进行评估，通过评估及时调整后续项目计划，再做推进，“用好每一分钱”，确保经费的节约和有效使用。

项目借鉴

1. 结合在地城市建设积极应对气候变化，是具有重要和普遍意义的城市行动

哥本哈根气候适应性社区，是哥本哈根作为全球环保先锋城市的率先行动。这一行动，一方面源于城市既有的低碳环保战略，一方面是暴雨事件引发的及时反思，政界人士、技术专家、市民达成共识，共同推动行动。更重要的是，这些行动与更多元化的城市更新、社区活化、环境改善与形象提升、经济刺激等目标相结合，成为城市公共建设、活动和社区生活的重要事件或内容。简而言之，气候适应性社区建设结合了全球性问题与地方需求，融合了环境、经济、社会多元目标与作用，是一项值得推广和学习的城市行动。

2. 充分尊重自然与历史因素，是创新性城市行动的必要前提

全球化背景下，自然与历史因素是体现城市地方特征的关键因素，也是创新性城市行动的基础与前提。尊重自然因素，体现在对当地特定自然条件与环境的适应与匹配，也体现在遵循自然规律、降低行动成本与风险。哥本哈根气候适应性社区中，对暴雨管理的解决方案就充分遵循“让自然做工（let nature do the work）”的理念，顺应地形地势，采用蓝（地面雨水路径，河、湖、海水系）绿（绿地）网络，因势利导，实现雨水的汇集、滞留、渗透和排放。尊重历史因素，体现在对原有建筑、景观、功能乃至社群价值的延续和保护，哥本哈根气候适应性社区选择以地面为主的暴雨解决方案，很大程度上是为了避免实施大规模的工程改造，避免过度影响成熟的城市建成区及历史遗产。唯有如此，城市行动的创新才易于推动实施。

3. “参与式”和“精细化”对创新性城市行动的成功有重要影响

“参与式”的工作模式是哥本哈根气候性社区建设的重要特色，当地居民、业主与政府、建设方、规划设计师等多方合作，令项目更易获得支持，并体现了“众智、众创”的群体创新思路，产生多样化的创新解决方案。同时，多方参与也意味着多元目标与多样需求，因此需有更全面细化的技术、活动及政策方案，以做出响应。如项目中市民对广场景观设计的建议、融雪剂混合雨水的处理等等，都离不开“精细化”的分析与解决方案设计。

项目启示

1. 更新理念，积极应对气候变化，推进落实海绵城市建设

由于气候特点、极端天气频发以及城市基础设施等问题，许多城市被暴雨内涝等问题困扰。2015年，中央政府提出“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市，是在国内外城市雨洪管理经验基础上提出的新理念、新举措。

哥本哈根气候适应性社区及其暴雨防洪管理，与海绵城市所倡导理念与方法十分契合，其成功实践也是对海绵城市理念的良好示范。城市可借鉴其经验，积极推进海绵城市建设，更新理念，改变传统主要依靠地下管道系统的排水模式，“灰绿结合”，在提升地下排水系统的同时，积极探索实施地面雨水渗（透）、滞（留）、蓄（存）、净（化）、（使）用、排（放）的“蓝绿系统”方式，优化城市水循环，积极应对城市暴雨内涝。同时，还应将海绵城市项目建设与城市新区建设、旧区更新、景观与设施提升等目标相结合，实现人居环境持续改善。

2. 加强市政设施系统特别是地下管网的信息化建设与管理应用

该项目对技术分析论证科学合理性的高度审慎以及高水平科技手段的应用令人印象深刻。如通过气象、技术、经济成本等方面的综合定量预测、评估，合理确定城市暴雨防洪标准；通过计算机建模、风险评估与模拟等，辅助规划与项目计划制定，在量化评估的基础上深化细化为300项行动计划；此外，在单个项目完成后，会对项目效果进行定量监测和评估，并重新对后续项目实施的必要性和目标进行评估修正，以提升后续项目的实施或节约后续项目投资预算，实现合理建设。这一系列的量化设计和论证评估，体现了科技含量，保障了项目的科学合理性。

其后，哥本哈根运用高水平的城市基础地理、市政设施信息系统等信息化技术手段支撑高水平的城市建设和管理。建立能够准确反映、监测地下管网情况的信息系统，效仿哥本哈根市暴雨防洪项目的建设和管理方式，将极大提升城市设施建设的效率和科技水平。为此，可以智慧城市建设为导向，进一步加强地下管线的普查、测量和数字化建库，建立地面与地下建设工程数字化入库机制，逐步建立覆盖建成区和重点新区的管网信息系统，支撑城市科学、高效建设。

3. 结合城市更新，以公共性、社区类项目为抓手，积极探索“参与式”城市规划建设方式

公众参与在国外先进城市建设和治理中有比较广泛的需求和实践。哥本哈根气候适应性社区建设中多方合作的“参与式”工作模式，也充分体现了公众参与对政府项目实施、管理服务改善、赢得市民与舆论支持的重要性。“参与式”城市规划建设方式有利于协调各方利益诉求，发挥群众智慧，“汇众智促创新”，产生创新的解决方案，也有利于政府获得更广泛的公众支持，促进政府绩效管理体系从“以效率为基础”向“以责任为基础”转型。

4. 提升规划设计与建造的精细化、品质化水平，推动品质城市建设

规划设计和建造方面的高水准也是该项目成功的重要原因。雨水花园、广场、道路等地面解决方案，一方面要实现雨水渗、滞、引流的功能要求，一方面要符合作为日常公共空间的交通、景观、活动、趣味等使用要求，均需要精细化规划设计加以实现。同时，也需要高品质的建筑材料、施工工艺来保证项目实施后的效果和质量。

品质城市建设应进一步强化城市规划建设的精细化、品质化水平。一是坚持规划先行，精细规划。优化规划设计阶段的资源、时间投入和优选方式，以精细化、品质化的规划设计引领品质城市建设。二是强化指引，提升标准。加强规划设计、施工建设导则、标准方面的控制，使精细化管控要求成为设计、施工环节的通行标准，从规划、建设、管理三方面分类优化制定、实行精细的标准与导控指引。三是强调规划设计统筹建设管理，建立从一套“规划设计-施工建设-管理”的实施路径，形成全流程的管控流程。多种方式形成合力，高标准、高质量建设更有品质的城市。