乌得勒支：进行普遍人权本地化，提高生活质量

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以全球价值观提升地方网络

项目摘要 

2010年，乌得勒支市批准通过通用人权标准，确保所有居民享有高品质生活。根据这一目标，乌得勒支一直努力在本市宣传人权文化，打造其开放、包容和社交型城市特性。2013年，本地人权联盟诞生，成员包括非政府组织、民间团体、商界人士、政界人士、政策官员和科研人员。这一联盟的目标是打造本地人权意识和认知，通过将全球价值观融入本地实践，提高市民生活质量。尽管这一实践主要是本地自下而上的治理举措，但是本地的最佳实践会与全国乃至全世界的城市进行分享。

项目背景

这一地方性创新实践得到了国际方面的启发，即联合国通过的一系列人权公约。在地方层面，自2010年《全球道德秩序》获得批准通过后，已制定了大量政策，如儿童权利议程、LGTBI政策、消除贫困项目、城市健康生活和空气质量措施、避难/难民城市、反歧视政策议程、免费自来水（公共空间）、残障人士的可通达性（议程22）、参与（良好治理）实验室、隐私保护项目以及政府巡查员等措施。

      乌得勒支成立地方人权联盟有几个原因。

首先，一般而言，当荷兰人提到（侵犯）人权的问题时，他们通常指的是发生在遥远地方和国家的事情。他们没有认识到在地方层面，这些权利同样被侵犯；而防止这类权利被侵犯、提高地方人权意识和认知，可以大幅提高居民的生活标准/生活质量。

其次，通过关注地方人权问题来改善当地居民的生活质量符合本市作为一座包容、开放和社交型城市的定位。这一定位并非是无处不在，而是需要地方政府、各类组织和市民携手合作，打造、提升并保持这一定位。

这一合作涉及在了本市进行这一创新实践的第三个原因：市议会的一项重点工作是通过高度的市民参与和多重相关方流程进行城市治理。这一地方性人权联盟是一种示例，展示地方政府、公民社会、科研人员、商界和市民的合作方式以及乌得勒支希望实现的自下而上的政府治理文化。

最后，乌得勒支的人口非常多样化。尽管这种多元化一般被视为是一种优势，但是也存在诸如种族主义、歧视和贫富分化的现象。这一地方人权联盟有助于防止与缓和这类问题，把人口多元化的负面影响转变成积极因素（主动的多元化）。

人权联盟项目表明：通过具体措施和持续的讨论来打造长期的人权意识和认知，这已在改善社会风貌方面产生了巨大影响。上述政策由市政府参与提出，受到“地方人权文化”直接和间接的影响。人权议题现在是公共话题和参考点，在市议会也如此。上述政策创新范围广阔，影响着整个城市的居民。

项目目标

该联盟的总体目标是通过加强和巩固地方人权文化，维护市民尊严，改善市民的生活质量。

同时每年对（客观和主观）的生活质量进行监控。(https://www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/publicaties/onderzoek-en-cijfers/utrecht-monitor/)

具体目标如下：

首先，该联盟旨在召集众多的组织，找出不同创新实践之间的跨界内容。为市民、专家、企业、非政府组织、文化部门和其他机构提供彼此交流的平台。通过找出跨界内容，各组织可了解能就哪方面的议题或综合性政策领域以及与哪些合作伙伴进行更高效的合作。在此方面，出现了有趣而实用的新型伙伴关系。

其次，这些新型的合作伙伴关系正在改善地方政策，使地方政策越来越符合人权标准。因而，人权标准可用作地方政策的质量标准，该联盟通过这些政策多渠道地传播信息。联盟还将国际条约纳入当地背景和当地实践之中，充实地方性政策的内容，因此对当地的人权文化进行了现代化的诠释。这方面的一个重要影响是人权话语成为当地社会日常生活中实实在在的东西，这对将人权融入当地文化一事的意义重大。

第三个目标是形成一种国家层面和国际层面的联合治理模式和流程，分享知识、方法和战略。这是关于如何制定地方性战略以保证和加强民众在地方层面的人权以及如何促进人权文化。通过在国家和国际层面（如内政部、大赦国际和欧盟基本权利机构（FRA））与其他城市进行合作，全球合作伙伴可以对地方性的战略进行批判性的评估和反思。

本实践的进度未定；其过程是持续流动的，在普适价值观的启发下塑造新型地方文化。

项目参与方及所需资源

本创新实践涉及合作伙伴关系，实际上，这种合作伙伴关系本身就是一种创新元素，该伙伴关系设计公共部门、社区、私营部门。目前，牵头的合作伙伴或促进者就是乌得勒支市。但是，这一联盟的结构日益水平化，乌得勒支市越来越像这个联盟中的一员，与其他成员一样。因而，“牵头”角色更像是“促进”角色。鉴于这一联盟在荷兰是独一无二，除了地方性合作伙伴，一些全国性组织（各个部、荷兰城市协会、政府巡查员、研究人员、全国人权研究所）也在支持这一实践。在国际层面，这一实践受到诸如欧盟基本权利机构的积极支持，欧盟基本权利机构在自己的政策工具箱里提到了乌得勒支的做法。

(http://fra.europa.eu/en/joinedup/tools/communicating-fundamental-rights/engaging-public/convincing-public)

在地方人权联盟这个网络中，多个民间团体、市政府和大学之间开展合作。鉴于这一组织的目标是鼓励自下而上的政府治理运动以增强人权文化，实现这一目的的理想形式是由非正式的网络结构产出正式的成果。在这一网络之内，我们创造机会，使民众和组织相互交流、彼此激励、形成新的创新实践。在这一举措中，文化是关键因素。在这一网络之内，参与者在多个场合和活动中进行交流互动，而非仅仅局限在规划好的地方人权联盟会议上。这形成了一个更加非正式和低门槛的方式来进行观点、知识、资源以及重大议题方面的交流。

尽管地方人权联盟包括众多组织，但核心团队由14人组成，包括市政府的代表。这一核心团队的主要任务是决定下一阶段内的（主题）行动焦点。除了扮演管理和领导委员会的角色外，这一核心团队还一直努力为联盟招募更多积极的参与者，动员各组织认识到地方人权事务的重要性以及其可为地方人权文化塑造所做的贡献。

拨付给地方人权联盟的预算和其他资源如下。这里提到的资源是联盟的萌芽基础。有了这一资源，联盟的网络才得以运作，实施新举措成为可能。当然，拨付的资源，无论是预算还是人力资源，都比这里所提及的更多。由于确认了跨界内容，不同组织建立了很多项目。同时，在市政府的决策流程中，很多人在人权议题的名义下从事这一创新实践。我们在这里只提到了市政府拨付的资源。这些资源确保各组织的项目得以发展壮大，同时为地方人权联盟提供平台。

地方联盟

组建组织地方平台的材料预算、咖啡馆、数据库等                30000欧元

核心团队志愿者（10人月度会议）                                       PM

市政薪水和材料预算

研究资金

市政研究部门（监管/每年两次市民讨论组）                        10000欧元

2年期（2012-2014）博士后研究费用（NOW）                 200000欧元

新申请正在准备阶段                                                           PM

全国性网络的费用

乌得勒支对全国网络研讨会的支持                                       10000欧元

国际合作

国际联络和合作的差旅费用                                                 5000欧元

创新实践的组织费用（如每年两次的研讨会）                      15000欧元

由欧盟基本权利机构(2010-2013)出资的联合治理项目         150000欧元

项目创新

革新式：“乌得勒支是荷兰首个将人权议题作为联合性框架的城市”（Esther v.d. Berg, Making human rights the talk ofthe town, in: Global UrbanJustice, p51. Cambridge University Press,2016)。科学文献中已广泛描述了从旧式公共管理和新式公共管理向公共价值观管理的悄然转变；然而在实践中，这种转变在城市和其他政府部门中鲜有其例。但是，由于地方人权联盟完全按照公共价值模式进行运作，乌得勒支模式在这方面显然具有领先性和革新性。

实施困难及处理

首先，这一创新是受全球人权协议所启发。人权公约既是一种法律机制，也是一种文化意象。乌得勒支所选择的策略虽强调想象，但并没脱离人权机制的司法权。我们的模式参考了一些世界范围内的人权城市如巴塞罗那、罗萨里奥、光州、维也纳、纽伦堡，然后创造了我们自己的自下而上的工作方法，重点打造世界独一无二的、可持续的当地人权文化。

从两方面讲，地方人权联盟具有创新性：

首先，这一联盟带来了众多新计划。例如，乌得勒支市的组织所开展的“卧室、浴室和面包”项目超出了全国性政策范畴，但是完全符合国际人权机制。除了带来创新想法之外，这一项目另外更加具有创新特色的地方是这一网络的组织方式以及这一流程的塑造和管理方式。在很多城市，市政府在地方人权政策方面扮演中心和领导的角色，也就是市政府选择一个非常鲜明的自上而下的策略处理地方性人权议题；而在乌得勒支，市政府有意放低自身指导角色而选择作为促进角色，采用自下而上的模式。因而，乌得勒支地方人权联盟的创新性在于：它没有采用自上而下的司法机制处理地方人权问题，而是将地方人权问题作为一个自下而上的文化现象对待。

另外还有一个重要特色将联盟网络与其他地方性人权政策区分开来。公共部门有几种众所周知的管理方式，从旧式的公共行政管理到新式的公共管理再到最近的公共价值管理（Gerry Stoker, A New Narrative forNetworked Governance? In: The American Review of Public Administration March 2006 vol. 36 no.141-57）。人们对公共价值管理的关注日益增加，但是在很多情况下尚未付诸实施。如前所述，联盟网络的成员包括大学、市政府和公民社会组织。在这方面，我们发现了与新兴公共价值管理之间的联系。最后，公共组织的目标是向着集体意愿的方向改变社会，也就是创造公共价值。在此背景下，地方人权联盟显示了其自身的优势：在联盟中，立法权威和执行能力同时存在，都非常活跃。一般来说，合法性和支持、执行能力与公共价值这三个因素并不经常同时出现在同一个网络之中。

在荷兰，人们缺乏对权利的认识（尽管人权一般会被视为是正面价值）。司法系统（不同于美国的对抗主义）趋于保守，务实的合作性政治实践为达成目的会做出妥协。此外，在公民权利方面，相对于权利意识，公民美德和责任感占上风。这些背景因素产生的法制文化和政治实践，造成了权利观念的作用甚小（Barbara Oomen 2014: Rights forOthers: TheSlowHome-Coming of Human Rights in the Netherlands. chs. 2 and 3, CambridgeUniversity Press）。整个国家的状况在城市层面得到充分体现。尽管城市在很多社会领域非常积极，但这些活动从来未被视为人权问题。因而，这一项目在地方层面和相对于实际情况方面，引入了一种全新的普适话语。社区和城市都需要学习如何利用这一话语和如何应对怀疑的声音。

这一本地人权项目从一开始就得到了市长和副市长等重要政界人士的全力支持。此后（2014年），越来越多的市议员开始在日常事务和新政策方面提及人权标准。

在本实践的最初阶段，由于采用了自下而上的流程，因此在政府层面以及更高的管理层面引发了疑问；后来，他们开始认识到人权议题的确可以改善市民生活质量。地方人权联盟所取得的成果向人们展示了它所创造的公共价值，也让新旧两种公共管理背景下的人开始信服公共价值管理这一模式。

实施效果及评估

针对培育地方性人权文化的主要目标，我们进行了基线测量，便于在一段时间之后检验联盟是否的确为实现这一目标做出了贡献。这一调查主要了解的问题有：市民对人权的态度、他们正采取的人权方面的行动或为提升人权而采取的行动、他们对人权的看法。

多年来，联盟运作稳定，独立于政治因素。此外，联盟最大成果是部分市议员开展的两个创新实践，即“乌特勒支避难城市”（2015）和“儿童权利城市”（2016）；政党的提议显示：公民联盟在努力提高地方人权的重要性，并将其纳入了政治议程。联盟的另一成果是：在欧洲人权法庭关于无证件难民有权获得住处、洗浴设施和饮食权利一案之后，人权意识不仅传达到了地方层面，而且上升到了国家层面。

在改善地方政策的目标方面，我们于2010年从研究较多的领域及其与地方人权问题的相关程度起步。该报告是一个起点，为联盟指明该着手的政策领域，以改进该领域的地方政策。当然，这一研究课题未能涵盖需要联盟关注的所有政策领域，但是可以视为体现城市和地方人权问题之间关系的良好指标。

最后，这一地方联盟在过去几年中的一个主要成绩是成为了荷兰国内外其它城市的顾问。在国内，阿姆斯特丹曾向乌得勒支征求意见；在国际层面，乌得勒支受邀向光州、维也纳和欧洲委员会介绍地方人权政策实施方面的经验。

我们根据区域委员会的工作建立了我们的评估方法。(https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CG2110&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679&direct=true)，区分了结构、流程和结果指标。在2011年的首次政策评估报告中，我们主要关注结构性和流程性指标。在上述基线报告中，我们开始对成果指标进行调查。除了这些比较具体的人权方面的调查之外，我们也对全面的社会、经济、健康等指标进行年度评估。（http://www.utrecht-monitor.nl/)。2017年，我们将对两个研究结果进行更新；在成果指标方面，我们也将开始使用《可持续发展目标框架》。《全球目标》运作指标也将成为2030的评估框架，用于评估当地人权政策带来的影响。

政府研究部门负责研究工作的协调，然后以开源的方式发布；不过，目前我们正计划将监测系统升级到“第四代监测系统”。在这一模式中，“评估者”的角色从“裁判”向“协调人”转变，负责协调“所有参加人员和相关方的判断、结论以及建议”。 (Huebner & Betts, 1999, p260)。今年秋天，将会敲定流程设计，于2017年春实施。

文化项目/乌得勒支合约

鉴于地方人权项目(http://www.vredevanutrecht2013.nl/)尤其会有文化方面的目标，一段时间以来，转化并支持地方人权文化的文化项目备受关注。因此，2013年出台了一个特别项目，聚焦《乌得勒支合约》300年周年引发的各种本地和国际和平努力，通过多种文化表达方式，如展览、影剧、研讨会等，使许多人去关注当地人权意识的重要性，关注其启发认识人类尊严的重要性。

地方民主和人权周

为调动众多地方人权组织，促进彼此联系，乌得勒支一直举办年度地方民主和人权周活动“你周边的人权状况如何？”，这也符合欧洲理事会的一项倡议。在活动周期间，当地组织向公众敞开大门，召开特别会议，向公众介绍自己的活动。这一项目的推广受到了中央政府的支持，包括通过制作网站和大量的活动日历。因其具有创新性的举措，乌得勒支获得了欧洲“12星之城”的称号。

人权咖啡馆

如前所述，本实践的目标之一是为各种组织和参与者提供一个平台，就跨界部分进行交流沟通。因而，本实践的一个重要特色就是促进组织的生成和出现，为市内的组织创造相互交流的机会，以扩展和加强联盟网络，扩大当地人权文化的基础。其中一个做法是每年组织四次人权咖啡馆。咖啡馆活动是不同组织进行联络沟通、探讨跨界部分的一个重要途径。咖啡馆在帮助不同组织扩大人权话语的使用上也很重要。超过400多个组织受邀参加咖啡馆活动，当然咖啡馆活动也向所有感兴趣的人士开放。

2012年在荷兰女王的见证下，联合国人权专员皮雷女士宣布乌得勒支是荷兰首座人权城市。此前，我们尚未就我们开展的人权相关活动做任何推广战略。原因是我们认为众多人权问题的敏感性不适合作为城市定位材料。在人权问题上，每个人都有改善的空间。在本项目第一年，这种乌托邦式理念与我们的人权观点并不相符。

自从皮雷女士当众宣告以来，我们不得不改变了策略，以更加开放的姿态表达我们在人权方面的雄心。自2013年以来，乌得勒支作为地方性人权政策方面的先驱城市而闻名世界，同时也获得了国际学者的关注，并以乌得勒支为案例发表了很多文章。

现在，人权城市的定位是对当地现状的一种挑战，同时也成为越来越多的组织和政治人物在启动新项目时的参考，如最近启动的避难城市项目。

可供借鉴的经验

乌得勒支的地方性人权实践创新尤其特别和具有教育意义，因为它在人类尊严相关的普遍生活质量标准和地方社区尽力为居民打造最佳生活的具体实践之间建立了联系。本实践尝试将自下而上的创造力和自上而下的指导原则结合起来；一方面，不过分关注人权机制的司法层面，另一方面则着重强调在一个全球化的世界中地方空间采取主动的重要性。

乌得勒支创新实践的第二个特色是国家层面干预的相对缺位。因为乌得勒支在荷兰本身就是领军城市，其合作伙伴是欧洲和世界各地的人权城市；通过与光州、波特兰、纽伦堡或维也纳等城市的实质性关系，将非常本地化和非常国际化的网络紧密联系起来。

第三个特色是这一创新实践的政治本质。我们努力将数个人权问题纳入政治议程，但又不使之政治化并造成政治紧张。我们相信，人权问题应该以一种中立的语言予以管理，这对任何人、在任何时候和地方都是一样的。人权应该启迪所有的政党，特别是在地方层面：这就是为何我们作为国际社会修订并通过了所有人权公约。当然，我们应该开展对话，解决方案也不会那么简单；但是人权问题在地方层面可以有助于我们调和各种不同的发展观，以提高城市的生活质量。

在线影象：地方人权联盟：“农民餐馆”、乌得勒支人权咖啡馆XL（https://vimeo.com/120604583）、人权城市乌特勒支会议欧洲联盟、乌得勒支欢迎难民（https://vimeo.com/155993922）