环境法律诉讼地方办事处

技术委员会评语

成立城市环境法检察机关（MEP）并制定21世纪环境、气候变化、可持续性公共政策（ECCSTZ21）是特拉霍穆尔科市在参与式发展、发展学术机构和地方政府之间的新型合作关系、地方公共管理和环境资源管理新模式等领域的一个创意举措。

MEP机关是一个新成立的地方政府机构，以保护本市环境资源、实施当地环境法规框架、在私营部门促进可持续实务并在地区、国家和国际层面维护和代表普世人权—健康生活环境。

ECCSTZ21政策是一种本市政府制定的创新性公共政策，以提供可持续、弹性的公共服务。包括：新的市政环境、气候变化和可持续发展监管框架、地方政府组织架构的深刻调整、为地方环境资源制定绩效评估工具、对地方政府开展新型外部和内部评估及推广新的环境及可持续性市民文化。

项目背景

MEP机关的创建与ECCSTZ21政策的制定符合国际条约的要求，如北美地区环境合作协定或联合国气候变化框架公约。这两项实践的制定依据是《墨西哥宪法》、《可持续发展目标》、《第21届联合国气候变化大会决议》、《墨西哥国家发展计划》、《墨西哥环境和自然资源行业规划》、《哈利斯科州发展规划》及本市发展规划等国内法律法规。

—在本市的土地资源中，14.5%为森林用地，60.5%为农业用地，剩余25%为住房和工业用地；

—在本市，可在家中或自己土地上获取用水的家庭比例达92.81%，安装连接到市政网络、地埋式化粪池或其他设施的排水系统的家庭比例达95.02%；

—在五年时间内，本市从一个位于瓜达拉哈拉市郊区相对平静的农业村庄演变成为墨西哥第二大都市区的睡城（几乎600万人）；

—从2010年到2015年，本市人口增长了31.9%，这种快速和无组织的城市扩张已经占用了本市绝大部分公共和私营服务，如运输、安全、饮用水、污水、教育、社会服务、就业机会和娱乐项目等；

—因为对可用公共服务和自然资源不断上涨的需求，本市资源面临着巨大压力，在某些情况下甚至已经面临资源枯竭，如饮用水。

—在本市经济中，三类主要经济活动的比例分别为：食品工业占16.4%，化工产业占14%，电脑制造业占11%；这三类经济活动是固体垃圾、水和大气污染的主要来源。

本市面临的三个主要环境挑战为：

—空气污染。由于地理位置，本市部分地区所处的山谷几乎每天都被瓜达拉哈拉市都市区产生的空气污染笼罩，这导致本市部分社区每年拥有较差空气质量的天数达到200天。

—所有城市面临水危机，希蒂特兰市泻湖发生水污染。希蒂特兰市泻湖九公里长，二公里宽，对附近社区居民来说，具有非常高的历史和文化价值，为瓜达拉哈拉城市群提供重要服务。

—市民缺乏环保意识。私营部门、公共部门和社会领域缺乏可持续发展文化。

联邦和州政府使用的环境值指数包括固体垃圾产生量、森林砍伐水平、含水层开发水平、森林覆盖率、自然保护区管理水平和其他六项指标。根据这个值，本市在墨西哥125个城市中排名第92，表明本市环境资源利用率很低且本市当前公共环境政策非常缺乏效力。

项目目标

MEP机关与ECCSTZ21政策的目标为：

—通过创新性公共政策模型完善环境资源治理。该模型旨在强化本市改善能源和资源利用效率的能力；缓和并适应气候变化；确保实施环境监管框架，推动在社会、文化和经济领域实现可持续发展。

—提高本市公共环境服务生产率和影响力，强化执行效力；利用信息和沟通技术及创新性绩效评估指标提升组织和政府部门效率。

—降低官僚机构运行成本，促使市民参与地方经济和私营部门经济活动监测，如用水、垃圾处理、噪音污染、自然资源保护和生物多样性等。

—通过与国家、国际和民间社会机构（这些机构是本市可持续性评价和监测委员会的成员）合作确保公务员问责制和应对能力。

—开展跨部门合作，创新本市环境政策的设计、规划、决策、实施和评价等环节。

—在不到四年的时间内，至少降低本市实际产生的33%的空气、水和土壤污染，大大提高本市的环境比率。

—增加本市的弹性能力和政府机构对自然灾害和环境危机的应对能力。

—在本市所有私营部门和民间协会发展可持续发展理念和文化。

—确认并奖励民间协会开发的最佳环境实务、实践和项目。

—通过环境保护、增加和改善当地自然资源等措施，提高瓜达拉哈拉市都市区600万市民的富裕程度和生活质量。

项目参与方及所需资源

项目参与方

MEP机关与ECCSTZ21政策的设计、规划和实施均有以下组织代表通过创新性参与式规划模式参与：

瓜达拉哈拉大学水研究校区、生物校区、建筑校区和社会科学校区的四位代表；

莫雷洛斯州自治大学社会研究学院；

墨西哥国立自治大学生态系统中心研究所及系统和可持续发展研究所；

社会和人类学高级研习和研究中心;

瓜达拉哈拉都市区理工大学；

纳亚里特州自治大学；

北美环境合作委员会；

善待自然民间协会；

保护后备森林资源民间协会；

亲希蒂特兰州泻湖网络民间协会；

特拉霍穆尔科市工商会。

所有这些机构都应邀加入环境评价和监测委员会，这是对当地公共环境政策参与式规划、设计、决策和评价环节的一个重要创新。

这种市政部门、教育、研究机构和民间社会组织之间的新合作模式是推动社会参与应对本市环境挑战的一个巨大进步，也是提升公共部门透明度、改善其问责制和应对能力的一个有力工具。

本委员会为公务员、新闻媒体和市民在公共开放会议上的咨询机构。几乎所有委员会成员都因成为当地政府诸多行政和服务环节的顾问而得到尊敬。

在每年的世界环境日，本委员会都将发布评估报告。该报告包含对本市环境资源的评价和对本市公共环境政策的绩效评估。

此外，当地政府也在推动实施新管理模式；通过签署协议，与联邦政府、州政府和本市环境机构等20多个环境机构开展跨部门合作。

最后，本市已经签署协议，倡导市政府和市民授权给国际组织，如经济合作与发展组织下设的地方经济环境发展中心、瑙曼基金会、马斯达尔研究所及橡树基金会。

所需资源

2016年，本市政府将投资1142863美元，制定绿色议程公共政策、农村可持续发展公共政策和创建MEP机关等。所有这些资金都已经列入2016年预算并已得到市政委员会17名成员（来自四个组成本市市政委员会的不同政党）的一致批准。

在设计MEP机关的参与式规划过程及遴选该机关成员的决策过程中，来自21个机构的25名专家提供了技术合作，这是参与式规划进程的重要内容。此类合作免费提供给市政府及相关机构。在本市环境评估和监测委员会开展的评估、顾问和咨询工作中，这些机构的代表也将免费为市政府工作。

本市正从瑙曼基金会接受技术和人力支持，以便培训政府公务员在环境问题上的良好实务能力，并资助开展关于降低192个砖厂（这些砖厂已经成为瓜达拉哈拉都会区大气污染的主要来源）二氧化碳排放的技术研究。

本市已与以下机构开展合作，以便获得技术和管理资源，如管理能力、技术咨询、程序利用、地图、数据交换和其他有助于本市、州和联邦机构提升公共资源利用效率的活动。

—国家森林委员会

—国家生物多样性委员会

—联邦环境检察官

—国家水委员会

—哈利斯科州水资源委员会

—哈利斯科州环境和国土开发部长

—哈利斯科州环境检察官

—哈利斯科州农村发展部长

—哈利斯科州国土研究所

最后需要提及的是，本市正在从美国的一个基金会申请400000美元，拟购买供MEP机关用于有效开展监测活动和履行检查职责的技术设备。

项目创新

1．革新式创新

本实践是革命性的，因为之前从未有地方政府单独成立政府机构负责制定地方法律环境框架。

根据联合国环境规划署于2009年发布的一份文件以及我们自己的研究，我们可以肯定，目前所有美洲国家的城市都没有成立地方环境采购办公室。

显而易见，本实践并没有可借鉴的经验，其理念由本市市长阿尔贝托•乌里韦先生首创。乌里韦先生在一线政府官员会议上表示，有必要设立一个旨在保护自然资源并在本市层面上实施环境法规的新机构。

在这次会议后，本市政府协调办公室组织召开了参与式规划研讨会，包括来自21个机构的25名专家参加。经过四次研讨会会议，本市为当地资源环境管理讨论制定了新管理模式。

专家提供的结论和建议由市长顾问团在立法和行政改革中转化为新公共环境管理模式，包括MEP机关和ECCSTZ21政策，推动本市跻身全球首批可持续发展城市。

最后，本市公共环境新管理模式充分吸收由一线公务员及市政委员会成员组成的跨领域专家团提出的意见。他们最终决定成立MEP机关，制定ECCSTZ21政策，作为改进全球环境治理的新模式。

2．特点

MEP机关是一项公共政策，目的在于在本市层面创建新的环境资源管理模式，推动本市所有公共和私营部门组织和全市市民参与规划、设计、执行、融资、管理和评价等全部环节。

自从法律和行政改革被本市市政委员会批准后，MEP机关负责保护本市环境资源，实施新的地方环境监管框架，监测、检查并参与处理所有本市市民和其他公共和私营部门机构向当地政府提出的本市范围内非法环境活动的投诉。

但MEP机关不仅在本市层面上运行，因为它负有强制性责任，维护和代表本市政府和全球社会在环境资源领域的公共利益。因此MEP机关将不得不在地方、国家和国际层面上提起诉讼、公开控告、开展试验及应对任何其他法律或行政要求，并完成所有工作流程，以便完成确保当地环境资源得到保护或恢复的使命。

ECCSTZ21政策属于横向政策，旨在促使地方政府所有官员和公务员参与包含规划、设计、实施、融资、管理和评价等环节在内的全过程。

通过以不同规划、方案和项目为基础开展的一系列活动，ECCSTZ21政策也将本市的所有公共和私营机构和全市市民纳入环境管理活动，如：

—环境数据、测量、评价和监测项目

—国土环境调整计划

—城市绿色议程设定的目标

—当地农业可持续发展方案

—环境教育方案

—本市气候变化应对方案

—垃圾管理政策

—希蒂特兰都会区泻湖可持续管理项目

—环境保护区域管理项目

—砖厂项目

3．示范

创建MEP机关借鉴的最相关经验是哥斯达黎加的环境管理体系。哥斯达黎加指定四位环境检察官，其中三位具备国家执法权力，一位被派遣至特定环境保护区域。“戈尔菲托巡回司法审判区”可能是我们认为确实与本市环境检察机关存在关系的实际经验。但在哥斯达黎加，环境检察官由行政环境法庭支持，该法庭负责起诉环境犯罪问题。

在地方环境资源管理层面构成创新的另一个经验来源于洪都拉斯，即由MEP机关承担的责任，即在本市维护“享受健康环境”普世人权。MEP机关承担的强制性责任是代表本市政府和市民在环境资源领域的公共利益。

最后，我们认为，成立MEP机关与制定ECCSTZ21政策是本市政府不断学习的结果，本市一直在学习其他政府机构为应对21世纪环境问题带来的严峻挑战而制定的措施。

MEP机关与ECCSTZ21政策属于原创性公共部门创新，旨在推动可持续性发展，提高瓜达拉哈拉大都市区600多万市民的富裕程度及生活质量。

实施困难及处理

首要障碍是当地政府公务员缺乏开展创新活动的创意和意愿。他们没有意识到之前的地方公共环境政策缺乏效力，而是提出增加财政资源才是应对当地环境挑战的最好方式。

为解决这个问题，必须重新任命环境主管官员，任命那些创意限制较少、熟悉技术和沟通技巧并致力于宣传可持续发展城市梦想的官员。任命了合适的官员之后，接下来就应制定一个参与式规划程序，帮助听取来自政府外部、关于解决本市所面临严峻环境问题的建议。

在掌握了如何利用创新性方式解决本市环境挑战之后，第二个障碍就是墨西哥全国面对的强制性障碍，即缺乏财政资源。

在墨西哥，地方政府收到的总公共收入不到5%，这导致各城市无法提供足够的高质量公共服务。因此，我们必须利用两步走战略处理这个问题：首先，从市长处获得决定性的政治支持，他认可可持续的理念并已经努力获得足够的资金，以在2016年创建MEP机关并实施ECCSTZ21政策。

第二，探索获得国际资金的可能性，例如，我们正在向美国一个基金会申请40多万美元的资金，以购买技术设备。

我们面临的第三个问题是地方公务员缺乏技术能力和职业道德。

这个问题需由环境评价和监测委员会设计和创建的本市检察机关开展极其透明和专业的遴选过程解决，并需要协调本市削减新公务员的政策，这些公务员是来自于不同知识领域（如生物、地理、环境管理、信息技术管理、法律、政治科学和公共管理等）且全身心投入可持续性文化的年轻专业人员，致力于环境检查和监测活动。

实践的预期变化或成果以及评估方法

1．成效

MEP机关的创建与ECCSTZ21政策的实施引发的变化主要体现在本市，特别在本市自然资源保护和本市环境法规强制性实施领域。但是，这些变化也同样会影响都市区和地区层面。

在MEP机关创建和ECCSTZ21政策出台后，本市公务员的态度和行为已经焕然一新，坚定致力于提高本市政府的效率和可持续性。因为参与式规划过程，本市在问责、透明度及与民间社会组织关系方面取得了新的进展。环境检察官的遴选程序以及环境评价和监测委员会的建立将有助于本市制定新的良好治理实务以提高资源效率，缓和并适应气候变化，确保本市所有社区提高气候适应能力。

我们希望通过创建MEP机关与制定ECCSTZ21政策取得重大结果，如：

—未来两年，地方政府能源资源效率提高超过35%

—通过环境和风险灾害教育和培训，提高社会凝聚力和公民承诺

—未来两年，减少20%的温室气体排放

—在本市30%的实际耕作土地上，促进当地可持续耕作

—未来两年，本市公共交通系统扩展100%

—未来两年，希蒂特兰泻湖水污染下降100%。

—未来两年，本市空气质量恶劣的天数至少减少33%

—强化地方政府行政部门的环境问责能力和自然资源应对能力

—提高本市环境率，以便成为哈利斯科州内政府效率最高的五个城市之一

所有这些成果将改善瓜达拉哈拉大都市区600万市民的生活质量，促进发展环境友好型的新地方经济以提供可持续的产品和服务，转变本市政府职能为一个可持续性组织，最后，帮助本市人民采取可持续的弹性实务。

2．评估标准

用于评价和评估MEP与ECCSTZ21措施变化的指标是：

—本市年均气温

—本市年均降雨量

—本市本地利用水平

—本市人口密度

—本市移民强度

—市区住房总量

—本市每年建造住房

—本市年均电力消耗

—本市年均汽车燃料消耗

—年均经济观点调查

—本市各行业和子行业增长率

—本市就业指数

—本市农业产量

—牲畜产量

—有机生产

—固体垃圾产量

—本市森林砍伐情况

—本市水系统消耗

—本市绿化面积指标

—本地温室气体排放

—环境教育指标

—环境检查次数

—收到的环境投诉数量

—本市受到财政处罚的环境犯罪案件的数量和数额

—本市的联邦和州环境法犯罪案件指标

—本市环境指标

上述指标为不同公共和私营机构（如国家统计、地理和信息学研究所、哈利斯科州地理和信息研究所、市政机构和州和联邦机构（如全国生物多样性委员会或国家环境保护区委员会、墨西哥社会保障研究所、工商联合会等））得出的所有监测数据。

所有这些指标都由MEP机关和本市环境、气候变化和可持续发展管理总局（该局利用相关信息做出决策并评估ECCSTZ21政策的影响和效率）负责处理。

最后需要提及的是，环境评价和监测委员会每年评估本市的环境资源，并评价MEP机关与环境、气候变化和可持续发展管理总局的工作绩效。这些评价和评估完全由学术专家负责，它在墨西哥所有城市中是第一份完全外部环境评估。

3．影响力

从概念设计开始，创建MEP机关与制定ECCSTZ21政策就被本市视为改善城市形象的主要目标之一，如瓜达拉哈拉都市区的睡城。一般来说，实施本项革命性的城市公共环境政策将使本市成为墨西哥第一批将环境资源管理视为政府职能的地方政府之一。

根据国家和州媒体的报道，创建MEP机关的实践已经使阿尔韦托•乌里韦市长成为“墨西哥最绿色的市长”，但是，他真正希望实现的是将本市的形象转变为一个向可持续性发展城市目标迈进的全球城市。

本市政府公务员了解到，如果MEP机关与ECCTZ21政策实现预定的目标，则本市将有很大机会，不仅在州和国家层面上，也将在全球层面上被认定为一个开展良好实务和实践以解决21世纪环境挑战的城市。

在这个意义上，能参加广州国际城市创新奖评奖是本市政府的荣誉和骄傲。即使我们的创新实践未能获奖，但我们至少参与了如此重要的全球评奖活动、并使大会组委会和评委会了解到墨西哥还有一个叫做“特拉霍穆尔科”的城市。这样一个简单的了解已经是我们的胜利，也是低调推广城市形象的一种方式。

工作方法

最近由本市政府开发或应用的所有措施以及法律和行政改革，包括成立MEP机关及新环境、气候变化和可持续性监管部门，都是环境、气候变化和可持续发展管理总局创造的新工作流程，MEP机关的所有工作程序也都是新程序。

本市设置四个新数据库，以收集关于自然资源、固体垃圾、温室气体排放和环境债权和犯罪方面的信息。

本市还制定了新的公共政策，以确认环境管理和市民良好实务。

本市还制定新的公共政策，向当地生产者提供财政奖励，以帮助他们从传统农业升级至有机农业；为此，本市还制定配套措施，每周在人口稠密的地方开设第一批城市有机市场，当地生产者有机会直接向消费者出售他们的产品。

自从MEP机关与ECCSTZ21政策的规划和设计环节开始，新技术已经在取得预设成果并实现预设目标方面发挥着重要作用。从这个意义上说，本市正在州、国家和国际层面寻求财政资源，以便购买设备，提供高质量的公共环境服务，成为发达国家可持续发展城市领袖。

另一个可被视为创新的领域是地方政府与社会组织和私营部门建立的新合作关系，以促进市民更有效地参与可持续性实务活动。

此类新型伙伴关系有助于地方政府在多个环境议题上开展跨部门合作，如监测自然资源、推广有机农业、增加社区适应能力和开展环境教育等。

本市创建了一个全新的环境评价和监测委员会，以评估自然环境资源和公共环境政策。最后但同样重要的一点是，地方政府创新性利用技术的方式优化了公共资源的使用和分配，提高了地方政府在水、垃圾和自然资源管理领域的效率和效益。

可供借鉴的经验

创建MEP机关与制定ECCSTZ21政策在参与性规划、学术机构和地方政府发展新伙伴关系及公共环境资源管理新模式等方面是一个创新举措。

MEP机关是一个全新的地方政府机构，旨在保护本市环境资源，实施本市环境法规框架，在私营部门促进可持续实务，在地方、国家和国际层面上维护和代表普世人权—健康生活环境。

但MEP机关不仅在本市层面上运行，因为被赋予维护和代表当地政府和全球社会在环境资源方面公共利益的强制性义务，MEP机关必须在地方、国家和国际层面提出诉讼、公开控告、开展试验及利用任何其他法律或行政资源，并遵守所有工作流程，以完成其保护、保存和恢复当地环境资源的使命。

ECCSTZ21政策是一种本市政府制定的创新性公共政策，以提供可持续、弹性的公共服务。包括：新的市政环境、气候变化和可持续发展监管框架、地方政府组织架构的深刻调整、为地方环境资源制定绩效评估工具、对地方政府开展新型外部和内部评估及推广新的环境及可持续性市民文化。

通过新管理模式，本市政府公务员的态度和行为已经焕然一新；通过创新性的参与式规划和环境检察官遴选程序以及成立环境评估和监测委员会（有助于本市实施新良好实务以提高资源效率），本市的问责制和透明度已经改善；本市已经缓和并适应气候变化；本市已经确保所有社区的弹性能力。

关于新政策的主要预期成效包括：

—未来两年，地方政府能源资源效率提高超过35%

—未来两年，减少20%的温室气体排放

—未来两年，希蒂特兰泻湖水污染下降100%。

—强化地方政府行政部门的环境问责能力和自然资源应对能力

所有这些成果将提高瓜达拉哈拉大都市区600万市民的生活质量；促进发展环境友好型的新地方经济，提供可持续的产品和服务；转变本市政府职能为一个可持续性组织；最后，帮助本市人民采取可持续的弹性实务。