降低灾害风险和适应气候变化创新项目

项目背景

阿尔拜省位于环太平洋火山带西部，是地震和火山多发区；全省均在太平洋台风区，每年都会受到台风影响。阿尔拜省本质上属于群岛，因此有II型气候、IV型气候和各种天气现象（季风、热带辐合带、厄尔尼诺和拉尼娜——南方涛动现象）出现；影响范围达三个城市和15个自治市的1233423人，他们极易受到强降水、洪水、山体滑坡、火山爆发、地震、海啸、台风和风暴潮的影响。

阿尔拜省总面积为255，260公顷，其中165，030公顷，即64.65%的土地用于农业生产活动，因此，农业是该省的一个重大的经济来源；在阿尔拜省，农业、渔业和林业仍然是最大的劳动力雇佣行业，为全省47.7%的人口解决了就业问题。农业产业化的脆弱性和高比例的人口依赖于农业，给社会带来了重大影响，如保健、营养、教育、食品安全和整个社会经济发展等方面。同时，人民也受到了全球变暖和气候变化（如：强降雨、明显的旱季、降水量增加）的长期影响。

降低灾害风险（DRR）和适应气候变化（CCA）的策略的制度化，体现了对经济安全、社区安全和民众诉求的关注。

项目目标

阿尔拜省的降低灾害风险和适应气候变化的创新项目旨在增强应对能力，激发民众的热情和适应能力。该创新项目重在能力建设，其目标有：第一，提高机构的能力——建立常设办公室，即阿尔拜省公共安全与应急管理办公室（APSEMO）；阿尔拜省气候适应和气候变化研究中心（CIRCA-CCA）和阿尔拜省千年发展目标办公室（AMDGO）对当地的立法、组织结构、定期预算拨款（此非项目基础）和长期工作的人员给予支持。第二，人力资源发展计划——不仅将相应权力赋予监督此计划的人员，而且赋予所有民众，以确保能够实现共同的目标，并且强调所有利益攸关者的合作，既包括国内利益攸关者，也包括国际利益相关者。第三，提高硬件的能力——支持硬件基础设施建设，如灾害应急中心、气候变化研究院、山体滑坡、海啸、水灾和火山泥流的预警和实时警报系统的安装、通讯设施和永久避难场所等。第四，社区合作与支持——对降低灾害风险和适应气候变化而言非常重要，让社区、学术界、私营部门和政府的利益攸关者得以共同参与。

降低灾害风险和适应气候变化的体制化确保了它们一直被作为地方管理的重中之重，包括发展规划、投资计划、农业用地规划、环境问题等方面；还包括将降低灾害风险和适应气候变化纳入到菲律宾的教育系统（阿尔拜模型）中，建立一个从小学至中学层次的典范，向学生传授适应环境和准备措施的知识和技能。

在适应气候变化方面，我们会开展一系列活动：阿尔拜省主办了第一届国家适应气候变化和阿尔拜省关于适应气候变化宣言大会，并与菲律宾总统一起呼吁所有的省长、市长、主持官员、立法机构、内政和地方政府部的区域主任以及市政委员落实相关措施；全国适应气候变化大会总结了国家和地方关于适应气候变化政策的经验教训；马尼拉适应气候变化宣言； 东盟气候变化与旅游研讨会。

项目参与方及所需资源

项目参与方如下：

政府——菲律宾国家级、区域级、省级、市级政府和市政府办公室（包括气候变化委员会、民防办公室、国家经济发展局、环境和自然资源部、菲律宾大气、地球物理和天文服务管理局、火山和地震部、环境和自然资源部、世界农林中心、卫生部、科技部、教育部、菲律宾高等教育委员会等）和阿尔拜省720个区。

学术机构——比科尔大学、菲律宾大学洛斯巴诺斯分校和马尼拉雅典耀政府大学。

联合国机构（包括联合国开发计划署、联合国人口活动基金会国际减灾战略和联合国世界粮食计划署等）。

民间组织——非政府组织。

实施该项目使用的资源包括：

降低灾害风险和适应气候变化的制度化，确保了定期预算的拨款可以来源于阿尔拜当地政府的年度预算分配，这也就确保了该计划的连续性和可持续性。然而，地方一级的资源有限，该计划仍需要外部的支持，包括从西班牙国际合作发展署、联合国开发计划署以及日本国际协力机构的资金支持。

西班牙国际合作发展署：负责阿尔拜受灾区的避难场所建设。

联合国发展计划署：负责1656年阿尔拜千年发展目标基金。

社会福利和发展部：负责微型融资计划。

日本国际协力机构：永久疏散中心。

项目创新

阿尔拜降低灾害风险和适应气候变化的创新项目既是逐步发展式的，也是革新式的。其战略制定和项目实施经历了一个阶段，不仅在比科尔地区，甚至在全国都是独一无二、开拓创新的。通过降低灾害风险计划的阿尔拜省公共安全和应急管理办公室（1995年成立）和阿尔拜省气候适应和气候变化研究中心（2008年成立）的建立，使降低灾害风险项目制度化，在全国尚属首次；降低灾害风险项目的制度化也对一些法案的制定起到了积极作用，如共和国10121法案，又名菲律宾的降低灾害风险和管理法案，又名气候变化法案。随着阿尔拜省公共安全与应急管理办公室和阿尔拜省气候适应研究中心的建立，加之阿尔拜省气候、地质和火山灾害影响，创新举措和应用策略应运而生，减轻了气候、地质和火山灾害对社会卫生、农业、工程、旅游、教育、社会经济等方面的影响。降低灾害风险和适应气候变化的体制化，提供了一个简化全省行动并使其同步进行的途径，以零伤亡和有效的适应战略实现适应气候变化的最终目标。虽然降低灾害风险和适应气候变化的措施不尽相同，阿尔拜省的经验使最佳实践和有效策略有机统一在一起。

降低灾害风险和适应气候变化的制度化实施，确保了创新策略可以应用到发展规划、土地使用规划、政策制定（塑料使用规定）、预算拨款（有制度化保证）等各个方面，已达到良好的治理、确保问责制、透明度、公平性和包容性、参与性和共识性的效果。这是一种源自民众的实际需要和需求的机制，最大程度地维护了人民生活在安全且高效的环境中的权利，而政府也可以及时地响应这些需求。

经验是最好的老师，无论两件事情有多么相似，它们都不可能是完全一样的。阿尔拜省过去的经历就像是一个自然灾害与极端气候的博物馆，促成了最大限度地降低灾害后果的最佳方案的出台，并由此制定了长期解决方案和策略。长期解决方案是灵活多变的，适应于多变的外界环境，倡导与伙伴机构合作，提供最佳的解决方案。例如，在灾后阶段，恢复和重建不仅仅指恢复成灾难之前的状态，还指制定并推出新的措施，并将机制落实到位，从而使社会各个部门（如：经济、工程、政治）做好应对社会灾害和气候变化的准备。

关于降低灾害风险问题，另一个值得注意的是，要保证零伤亡的战略得到贯彻落实，就要确立预警系统、通信协议和疏散程序；对于适应气候变化问题，以研究和实例为基础的实践是最好的办法，可以在农业、林业和海洋沿海等方面制定出长期的适应性战略。

降低灾害风险和适应气候变化项目的战略构想，是在实际需要的情况下提出的，因此也就要求在降低灾害风险和适应气候变化的基本框架下，行动时适应具体的环境。合作单位的需求，特别是资金组织的需求，是影响降低灾害风险和适应气候变化项目的外在条件。

实施困难及处理

在新战略的执行中，必然会有创新和障碍，如政治动机和承诺、降低灾害风险和适应气候变化的可接受性和的优先次序、预算约束、监督和评估等；社会因素包括短期思维、文化实践和不确定性事件等。我们通过常设办公室，将项目制度化，保证了项目的持续实施、策略的不断完善，以及资金的及时到位。

实施效果及评估

实施效果

持续的合作和行动使降低灾害风险和适应气候变化成为一种生活方式，一种实现共担责任的途径。也许最值得注意的方面是降低灾害风险和适应气候变化的结合；这两个不同的问题也有了交集。 降低灾害风险和适应气候变化的组合，带来了新的创新、永久的制度和程序、永久的原则、降低灾害风险和适应气候变化项目下的土地综合利用规划，以及需求产生的解决方案。必须在发展的大背景下考虑降低灾害风险和适应气候变化的措施，确保经济投资的安全和发展规划的恰当。

虽然这些创新项目当前仅应用于全省范围，长期来说也可以应用于全国，甚至全世界。

项目评估

根据降低灾害风险和适应气候变化省级框架的实际情况，确定评估变化的指标。创新项目及其活动具体由当地政府部门落实，使当地政府部门可以在实践中独当一面。作为共同的目标，阿尔拜省的所有城市和自治市都要将降低灾害风险和适应气候变化作为其发展计划的重点任务。在18个提交了全面的土地使用规划的地方政府部门中，有两个已得到阿尔拜省、黎牙实比市和马利瑙自治市的批准。

在社区层面上，194个区已接受再培训，并提交了更新后的五个城市的区应急计划。

工作方法

数据和信息在制定策略和实现目标中至关重要。降低灾害风险和适应气候变化创新项目依据最新信息，通过行动与研究制定出政策，并落实活动，满足社会的需求。遭遇台风、火山爆发、山体滑坡、风暴潮和洪水时，要实现“零伤亡”，就要建立不同灾害来临时潜在受灾人口的相关数据，还要确立包括危害资源风险的预估和社区基础上的预警系统在内的发展的应急计划，保证在区一级就能及时有效地应对威胁和灾害。对于易受气候变化影响的农业、环境、森林和海洋等行业，长期的研究及预警同样非常重要。

阿尔拜省千年发展目标计划的确立后，还要确保全省社会资产管理的计划，监督千年发展目标计划的进展，并与非政府组织和国际非政府组织协调合作，确保千年发展目标计划的顺利实施。

可供借鉴的经验

降低灾害风险和适应气候变化的制度化影响全省、全国，甚至全世界。阿尔拜省公共安全与应急管理办公室作为一个永久的灾害风险管理办公室，阿尔拜省公共安全与应急管理办公室创建于1995年，负责省级灾害风险降低和管理项目，以降低灾害风险，确保经济增长和社会的可持续发展。作为各类突发事件和灾难的协调、沟通和应急响应中心，它还负责灾难期间和灾后的协调工作。

气候适应研究中心的建立，旨在保护环境、修复生态系统，这是一项持久的国家政策。气候适应研究中心成立于2008年，主要侧重于气候变化和适应的研究、政策制定的和信息管理，以及降低气候风险。凭借其跨学科的知识架构，该中心可以提高阿尔拜省居民应对气候变化的能力，增强其环保意识，促进多个与民生息息相关的行业的兴起。通过将气候变化和降低灾害风险和适应气候变化的知识纳入学校的课程，一些项目了增强民众应对气候变化威胁的意识；通过指导易受灾人群清理河道、种植红树林，增强他们适应气候变化的能力；加快社区能力发展计划。

在阿尔拜省灾后恢复重建过程中，我们要把降低灾害风险和适应气候变化的创新项目纳入全省发展计划中，以保证全省各方面安全良好的发展。阿尔拜省千年发展目标办公室就是项目制度化的体现，它负责管理全省的社会资产；我们还要监督千年发展目标的进展，注重政府与非政府组织、国际非政府组织在千年发展目标方案上的协调。阿尔拜省公共安全与应急管理办公室负责协调灾害的应对工作，而阿尔拜千年发展目标办公室负责协调一系列的灾后恢复工作。